Wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. I GSK 704/18
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 745/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 745/15 oddalił skargę A. Spółka z o.o. (skarżąca), na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Złożonym 15 maja 2014 r. wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2014 skarżąca ubiegała się o przyznanie m. in. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwanej płatnością ONW) na działki o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni całkowitej 69.33 ha. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Decyzją z 21 sierpnia 2015 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że zasady przyznawania płatności ONW w odniesieniu do wniosków składanych w 2013 r. zostały określone w: ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173); rozporządzeniu ONW, ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 86), rozporządzeniu Komisji WE nr 65/2011; rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009; rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wdrażającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz. Urz. z dnia 15.12,2009 r., L 329/1); rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające, rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE. L. 2008,321,14); rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zaznaczył, że celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską (m. in. płatności ONW) jest wspieranie rolników, tj. osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Dla uzyskania tej płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów k.c., ale należy je również rolniczo użytkować. Istotne jest także czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z rozporządzenia ONW. Musi zatem wykazać, że faktycznie posiadał w dniu 31 maj danego roku grunty rolne i utrzymywać je zgodnie z normami. Faktyczne władztwo na daną rzeczą oznacza również, że istnieje swoboda, co do podejmowania decyzji np.: co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, kiedy zbierać plony oraz kiedy gdzie i komu je sprzedawać. Samoistność posiadania oznacza, że posiadacz zachowuje się wobec rzeczy tak jak właściciel. Organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o ww. przepisy oraz całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżąca nie była posiadaczem - w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW - gruntów rolnych zgłoszonych do płatności ONW, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P.M. i były przez niego zarządzane. Wskazał, że w sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, a podział ten ma na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie nienależnych uprawnień do płatności ONW. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami dokonanymi w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, powtarzając je w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Dyrektor LOR nadmienił, że wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy płatności ONW, jednakże w kontekście sztucznych warunków stworzonych w celu uzyskania płatności na rok 2014 koniecznym jest wskazanie, iż multiplikowanie spółek pozwoliłoby na uzyskanie płatności również w ramach innych działań wspierających rolników, o które w 2014 r. wnioskowała skarżąca, a które realizowane są przez ARiMR, tj. płatności rolnośrodowiskowej oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazał, że skarżąca jest podmiotem zgłaszającym działki rolne będące częścią gospodarstwa zarządzanego przez P.M. i nie może zostać uznana za samodzielnego producenta rolnego. A. sp. z o. o. jest spółką zawiązaną 6 maja 2009 r. przez [...], z których pierwszy został prezesem ww. spółki, a drugi jej prokurentem. W dalszych latach istnienia spółki zmieniali się jej prezesi, a funkcję tę pełnili: [...]. Przedmiotem wniosku spółki o przyznanie płatności ONW na rok 2014 są 4 działki ewidencyjne: nr [...], do których o przyznanie płatności do gruntów rolnych położonych na wskazanych wyżej działkach w latach 2005 - 2013 ubiegało się (poza stroną postępowania) łącznie dziesięć różnych podmiotów. Działki te były corocznie swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których - w różniej formie - rolę zarządczą pełnił P.M. lub też osoby powiązane z nim pod względem rodzinnym lub podległości służbowej. Przeniesienia posiadania tych działek mają charakter pozorny i stanowią jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez spółki, których wspólnikiem jest P.M.. Występując we własnym imieniu P.M. nie otrzymałby płatności ONW w takiej łącznej wysokości w jakiej mogłyby otrzymać pomoc finansową spółki gospodarujące na gruntach rolnych wydzielonych z jednego gospodarstwa będącego w posiadaniu P.M.. Dyrektor LOR zaznaczył, że analiza składu personalnego zarządzającego 103 spółkami pozwoliła na stwierdzenie, iż skarżąca spółka, jak i pozostałe podmioty były w przeważającym stopniu zależne od P.M.. Pełniącymi funkcje zarządcze w tych spółkach zawsze były te same osoby tj. [...], a także osoba zatrudniona na umowę o pracę w działalności P.M. w firmie C.. W przypadku występowania innych osób, które pełniły w spółkach funkcje zarządcze przejawiały się zawsze osoby w różnej formie powiązane z P.M, np. P.K. Związek P.M. i jego wpływ na działalność 103 podmiotów, w tym A. sp. z o. o. pozwalała obronić tezę, że powstanie skarżącej (oraz pozostałych podmiotów), stanowiło wynik celowego działania nastawionego wyłącznie na ominięcie konsekwencji wynikających z regulacji § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW. W świetle powyższych stwierdzeń organ wywiódł, że zasadniczy cel stworzenia ww. spółek (w tym spółki skarżącej), oraz ich działalności był sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników. Organ odwoławczy nadmienił, że podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki, przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym, przekładał się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW i przyznanie płatności z pominięciem przepisów modulujących. Fakt wyodrębniania i zawiązywania przez P.M. poszczególnych spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz dzielenie łącznie posiadanego areału w sposób daleko idący był działaniem pozostającym w sprzeczności z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. W ocenie organu odwoławczego w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, to P.M. finansował działania A. oraz nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca jak i zleceniobiorca usług. Wobec braku stwierdzenia w sprawie uchybień procesowych, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że istota sporu wymagała rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania pomocy finansowej z tytułu wsparcia gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dokonano ustaleń, o utworzeniu przez P.M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatność, co nie zostało zakwestionowane przez samą skarżącą. Odnosząc się do powyższego oraz wskazując na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stwierdzenie organu, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie - nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, na co wskazywało występowanie w każdym podmiocie P.M., wskazywanie przez dominującą większość spółek numeru jego konta bankowego jako konta, na które miały być przelewane środki uzyskane w ramach różnych płatności celowych, jak również faktyczne przelewanie środków z przyznanej pomocy na jego konto bankowe, wykonywanie przez niego lub powiązane z nim podmioty usług rolniczych na rzecz skarżącej, jak i szeregu innych spółek, czy też wspólny adres dla siedziby kilkudziesięciu spółek, a także jeden dla nich wszystkich wskazany adres dla korespondencji. Zdaniem Sądu, prawidłowo w świetle powyższego oceniony został element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Odnosząc się do legalnej definicji rolnika określonej przez art. 2a rozporządzenia nr 73/2009, jakoby organy w sposób nieuprawniony dokonały jej rozszerzenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że do rozpoznawanej sprawy zastosowanie ma Rozporządzenie PE i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE.L. 2008.321.14). Rozporządzenie to ustanawia ramy tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej. Zgodnie z art. 2a) na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Rozporządzenie to chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, nie zawiera jednak innego pojęcia "gospodarstwa" jak definiowane w art. 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a wręcz przeciwnie je uzupełnia o takie elementy jak względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny mając na uwadze wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności. Jednoznacznego podkreślenia wymagało też w ocenie Sądu pierwszej instancji to, że to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej (prawem dopuszczalnej) będą prowadzić dane przedsięwzięcie, a takim niewątpliwie jest produkcja rolna. Sąd rozpoznający sprawę jednocześnie zwrócił uwagę, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej czy spółki kapitałowej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Zdaniem Sądu za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach) wielu umów spółek cywilnych czy kapitałowych i zgłaszanie przez tak utworzone podmioty wniosków o wsparcie (płatności). Swoiste "multiplikowanie" spółek, zdaniem Sądu, stanowi w rozpoznawanej sprawie działanie nastawione na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ustawodawca ustanowił limit wsparcia, zakreślony ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych. Płatność do każdego hektara jest więc uzależniona de facto od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem, a w odniesieniu do areału powyżej 300 hektarów płatność ONW w ogóle nie przysługuje (por. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), które zachowało także moc obowiązującą na 2014 r., co wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013]. W tym stanie rzeczy, tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne), wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszałyby działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie nigdy nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy (przekraczałyby bowiem powierzchnię 300 hektarów), było w ocenie Sądu pierwszej instancji działaniem obchodzącym prawo i w związku z tym wnioski o przyznanie tej pomocy nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro podmiot "multiplikujący" te spółki nie mógłby indywidualnie uzyskać wsparcia ONW ponad przysługujący limit 300 hektarów, to zawiązywanie przez niego wielu spółek i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze powierzchnie, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Wskazywanie przez skarżącą na fakt utworzenia i działania spółki zgodnie z prawem, nie podważało automatycznie ustaleń - w świetle całokształtu okoliczności - że utworzenie tego podmiotu, jako jednego z wielu, miało na celu stworzenie warunków w sposób sztuczny, wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Twierdzenie, że służyło to osiągnięciu zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy stanowiło jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji obejście prawa dotyczące ograniczeń związanych z areałem przez fakt tworzenia wielu spółek, przekazujących sobie w krótkich odstępach czasu grunty. Dokonana przez organ ocena dowodów w tym zakresie nie przekroczyła granic swobody, przewidzianej art. 80 kpa. Odnosząc się do kwestii nie przeprowadzenia dowodu w postaci pisma Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gorzowie Wlkp. z 13 czerwca 2014 r. o przyznaniu skarżącej spółce pomocy w zakresie planowania i prowadzenia przez spółkę własnych, samodzielnych inwestycji w modernizację swojego gospodarstwa, WSA działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z tego dokumentu. Podkreślił jednak, że z treści ww. pisma nie wynikało, aby organ we wskazanym postępowaniu zajmował się kwestią dotyczącą stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Dotyczyło to także przeprowadzonej w skarżącej spółce inspekcji gospodarstwa rolnego, prowadzonej na zgodność produkcji rolniczej metodami ekologicznymi. W ocenie Sądu pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy poczyniły prawidłowe i kompletne ustalenia faktyczne dotyczące sztucznego tworzenia przez P.M. warunków do uzyskania korzyści finansowej. Pozostaje to w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i zmierza do ominięcia przepisów tego prawa. P.M, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w przypadku każdej z działek, co do których skarżąca spółka wystąpiła o dopłaty, tj. o numerach ewidencyjnych [...], występował samodzielnie lub przez spółkę, której był wspólnikiem, prezesem zarządu, prokurentem lub pełnomocnikiem, deklarując jej posiadanie uprawniające do wystąpienia z wnioskiem o dopłatę. Oznaczało to, że działki te w już w latach 2005-2006, stanowiły element jednego organizmu - gospodarstwa rolnego. W następnych latach, poza formalnymi zmianami dotyczącymi deklarowania tych działek przez różne podmioty powiązane z P.M., ostatecznie w 2014 r. zostały zgłoszone przez skarżącą spółkę. Występowanie w tych podmiotach P.M. jako wspólnika lub członka zarządu albo prokurenta czy pełnomocnika, mającego faktyczny, usytuowany prawnie wpływ na ich działalność, otrzymywanie dopłat na jego rachunek bankowy, wykonywanie prac przez zależne od niego firmy, wskazuje, że działalność ta była powadzona na jego rachunek, chociaż pod względem formalnym ryzyko obciążało utworzone przez niego oraz osoby z nim rodzinnie powiązane, spółki cywilne lub spółki kapitałowe.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
