Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 5217/16
Inne
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2417/16 w sprawie ze skargi M. B. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2417/16, po rozpoznaniu skargi M. B. (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (pkt 1) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] października 2015 r. M. B. - [...] w M. złożył w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, Oś priorytetowa 3; Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2. Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.1. Badania na rynek; wniosek o dofinansowanie projektu (nr [...]) zastosowanie innowacyjnej technologii wytwarzania materiałów wielowarstwowych na bazie porosa dla produkcji wytłumień i wyciszeń.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący został poinformowany przez PARP, że jego projekt nie został wybrany do dofinansowania. Organ wskazał, że komisja oceniająca projekt uznała, że spełnił on kryteria wyboru, jednak nie uzyskał wymaganej liczby punktów. W wyniku oceny merytorycznej projekt uzyskał 10 punktów, natomiast minimalna liczba punktów umożliwiająca wybranie projektu do dofinansowania w ramach konkursu wynosiła 12 punktów.
W proteście z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący zakwestionował ocenę poszczególnych kryteriów.
W rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2016 r. PARP uznała, że ocena wniosku w ramach kryteriów nr 3 i nr 5 została przeprowadzona prawidłowo, a w ramach kryterium 2-go ocena wniosku została przeprowadzona nieprawidłowo. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w ramach kryterium przygotowanie projektu do realizacji (nr 2) stanowisko strony zawarte w proteście jest słuszne i przyznał 1 punkt. W pozostałym zakresie nie podzielił stanowiska skarżącego i przedstawił argumentację.
WSA uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest prawidłowość przeprowadzonej przez organ oceny projektu z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, a przede wszystkim regulaminu konkursu. W ocenie Sądu I instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż ocena kryteriów nr 3 i 5 nie była prawidłowa.
W zakresie kryterium nr 3 Sąd I instancji odwołał się do uregulowania zawartego w regulaminie konkursu i wskazał na zmiany treści § 7 regulaminu. W ocenie WSA pierwotna wersja regulaminu dawała podstawę do przyjęcia, że wobec oczywistej omyłki w zakreśleniu danych związanych z możliwością odzyskania VAT organ winien skorzystać z uprawnienia do pisemnego wezwania wnioskodawcy do jej poprawienia. Jednoznaczna zmiana zapisu regulaminu w toku procedury konkursowej korzystna dla strony, nakładała na organ obowiązek uwzględnienia zapisu § 7 pkt 1 i pkt 5 ppkt 7 regulaminu konkursu w toku procedury związanej z rozpoznaniem protestu. WSA wskazał na brak podstaw do uznania, że niewłaściwie wskazano we wniosku kwotę 70.000 zł jako koszty kwalifikowalne, co stanowiło zaledwie 1,19 % wartości dofinansowania i 0,42 % wartości projektu. Dawało to organowi podstawę do uznania kryterium wydatków w ramach projektu za racjonalne i uzasadnione z punktu widzenia jego zakresu i celu.
Odnośnie kryterium nr 5 Sąd I instancji stwierdził, że wbrew posiadanej wiedzy uzyskanej w czasie panelu ekspertów organ w informacji z dnia [...] maja 2016 r. błędnie przyjął, że skarżący w momencie oceny wniosku nie dysponował promesą kredytową i wadliwie przyjął, że powyższe nie pozwala na przyznanie punktów w tym kryterium. Bezspornie natomiast skarżący w czasie panelu ekspertów był w posiadaniu promesy kredytowej [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2016 r. i wyrażał gotowość jej dołączenia do dokumentacji konkursowej w sytuacji, gdyby organ za niewystarczające uznawał pismo banku z dnia [...] kwietnia 2015 r.
WSA podkreślił, że ani w informacji z dnia [...] maja 2016 r., ani w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie wziął pod uwagę regulacji § 8 regulaminu konkursu.
W konkluzji WSA stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik oceny.
PARP zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
PARP zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: ppsa) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm. - dalej: uozrp):
1) w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo przy jednoczesnym zawarciu w uzasadnieniu sprzecznych ustaleń faktycznych. Z jednej strony w uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ podkreślił, że promesa, na którą wnioskodawca powołuje się w treści protestu, nie może być wzięta pod uwagę z uwagi na fakt, iż ocenie podlegają wyłącznie dokumenty złożone wraz z wnioskiem o dofinansowanie (str. 3). Z drugiej strony Sąd uznał, że PARP nie wzięła pod uwagę informacji udzielonej podczas posiedzenia panelu ekspertów o posiadaniu przez Skarżącego promesy kredytowej udzielonej przez [...] S.A. w dniu [...] stycznia 2016 r. (str. 9);
2) w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy. Sąd wskazał, że w informacji z dnia [...] maja 2016 r. PARP przyjęła, że skarżący na moment oceny wniosku nie dysponował promesą kredytową. Tymczasem w informacji z dnia [...] maja 2016 r. wskazano, że skarżący przedstawił jedynie informację o gotowości banku do udzielenia kredytu bankowego. A zatem ani w informacji z dnia [...] maja 2016 r., ani w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] sierpnia 2016 r. PARP nie wskazała, że na moment oceny wniosku skarżący nie dysponował promesą kredytową. Co więcej, w rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2016 r. PARP odniosła się do faktu posiadania przez skarżącego promesy kredytowej.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ uozrp w zw. z § 8 ust. 1 regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek, konkurs nr 1 z 2015 roku (dalej: regulamin konkursu) (dokument dostępny na stronie [...]) w zw. z art. 37 ust. 1 uozrp poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w związku z błędną wykładnią § 8 ust. 1 regulaminu konkursu, zgodnie z którą informacja udzielona podczas panelu ekspertów dotycząca posiadania promesy kredytowej ma wpływ na ocenę projektu, w sytuacji gdy skarżący do wniosku o dofinansowanie dołączył inny dokument dotyczący źródeł finansowania projektu (oświadczenie [...] S.A. o gotowości udzielenia skarżącemu kredytu złożone w dniu [...] kwietnia 2015 r.);
2) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ uozrp w zw. z załącznikiem nr 1 (kryteria wyboru projektów) do regulaminu konkursu poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w związku błędną wykładnią kryterium merytorycznego nr 5 dotyczącego posiadania przez wnioskodawcę zdolności do sfinansowania projektu i przyjęcie przez Sąd, że promesa kredytowa wystawiona przez [...] S.A. w dniu [...] stycznia 2016 r. powinna być wzięta pod uwagę podczas oceny projektu objętego wnioskiem złożonym do PARP w ramach podziałania 3.2.1 Badania na rynek pt. "Zastosowanie innowacyjnej technologii wytwarzania materiałów wielowarstwowych na bazie porosa, dla produkcji wytłumień i wyciszeń", w sytuacji gdy promesa ta dotyczy realizacji inwestycji technologicznej pt. "Wdrożenie innowacyjnej technologii wytwarzania materiałów wielowarstwowych na bazie porosa", która będzie realizowana w ramach innego poddziałania, tj. poddziałania 3.2.2. Kredyt na innowacje technologiczne Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, realizowanego przez Bank [...].
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 ppsa, zatem zaistniały okoliczności do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna PARP została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe podniesione w tej skardze, a dopiero w dalszej zarzuty procesowe. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie Sądu II instancji nietrafne są podniesione przez PARP zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa polegające na błędnym przyjęciu, że ocena projektu M. B. została przeprowadzona z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku zawiera sprzeczne ustalenia faktyczne. Konsekwencją tego naruszenia było, zdaniem PARP, naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 ppsa, bo rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało oparte o ustalenia faktyczne nie wynikające z akt sprawy. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd II instancji stwierdza, że są one chybione. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wyrok Sądu I instancji nie zawiera elementów określonych w tym przepisie. Podkreślić należy, że treść art. 141 § 4 ppsa wylicza konieczne składniki uzasadnienia, zatem odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia. Oznacza to, że ten przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z tych elementów, o których stanowi przepis. Zasadniczo na tej podstawie nie można kwestionować niedoskonałości uzasadnienia, jeżeli z jego treści wynika stan faktyczny sprawy i jego ocena prawna. Z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika zarówno przedmiot, którym zajmował się Sąd I instancji, ale również jego ocena prawna, zatem nie można przyjmować, jak czyni to PARP, że uzasadnienie posiada wady, które dyskwalifikują je w rozumieniu art. 141 § 4 ppsa. Z takim przypadkiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdy Sąd I instancji przedstawiłby stan faktyczny w innej sprawie niż rozpoznawana. Analiza treści uzasadnienia nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu. Co więcej PARP podnosząc wady, z powołaniem się na art. 141 § 4 ppsa, nie odnosi ich do braków w zakresie formy uzasadnienia, ale kieruje je pod adresem ocen, które stały się podstawą orzekania a wynikały z ustalonych w postępowaniu faktów. Kwestionowanie wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska może odbywać się tylko w drodze stawiania zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego, a nie poprzez treść art. 141 § 4 ppsa.
Stwierdzenie przez Sąd II instancji nietrafności zarzutu opartego na art. 141 § 4 ppsa prowadzi do uznania za niezasadnego zarzutu podnoszącego naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 ppsa, skoro ten zarzut oparty jest na twierdzeniu, że Sąd I instancji rozstrzygał na podstawie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy. Zarzut tak postawiony nie może być wiązany z zamknięciem rozprawy, a przecież o tym stanowi przepis wskazany w zarzucie. Zamknięcie rozprawy jest czynnością procesową kończącą publiczną prezentację stanowisk stron, z tego powodu nie może być wiązane z poprawnością lub niepoprawnością poczynionych ustaleń. O tych kwestiach, a więc o ocenie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych można wypowiedzieć się dopiero po zamknięciu rozprawy, co znajduje odbicie w wyroku. Z tych powodów Sąd II instancji uznał, że rozpoznawany zarzut kasacyjny nie mógł prowadzić do uchylenia wyroku.
NSA stwierdza również, że niezasadne są podnoszone przez PARP zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego. Od strony formalnej skarga ujmuje je prawidłowo, jednak są one merytorycznie nietrafne. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu II instancji, że ocena projektu M. B. w zakresie kryterium 3 i 5 została dokonana naruszeniem prawa. W zakresie pierwszego z tych kryteriów, zatem wykazania, że wydatki podejmowane w ramach projektu są racjonalne i uzasadnione ze względu na jego cel, trafnie Sąd I instancji przyjął, że wątpliwość co do doliczenia podatku VAT, przy ustaleniu wartości wydatków kwalifikowalnych projektu powinna być wyjaśniona w trybie wynikającym z regulaminu, zwłaszcza że sam wnioskodawca wskazał, że w strukturze kosztów projektu posługuje się wartościami netto. Skoro podatek VAT jest obciążeniem powszechnym, a z treści wniosku wynikało, że nie został uwzględniony przy szacowaniu wartości projektu, to ten błąd należało wyjaśnić w trybie określonym w regulaminie i dopiero ewentualnie po jego usunięciu można by wypowiadać się wiążąco co do kosztów całego projektu. Sąd II instancji ma świadomość, że postępowania o dofinansowanie ze środków unijnych są procedurami sformalizowanymi, jednak stoi na stanowisku, że ich formalizm musi mieć racjonalne granice. Nie może odnosić się do błędów, które są oczywiste na gruncie obowiązującego prawa. Tego typu błędem jest pominięcie podatku VAT, przy jednoznacznym określeniu wartości netto projektu. Z tego powodu Sąd II instancji nie znalazł podstaw do uznania trafności rozpoznawanego zarzutu.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego z odniesieniem do kryterium 5, związanego z posiadaniem przez wnioskodawcę zdolności do sfinansowania projektu. Analiza akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia od sprzeciwu prowadzi do wniosku, że organ wadliwie ocenił przedstawiony przez wnioskodawcę dokument bankowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wada tej oceny polegała na tym, że PARP w sposób nieuprawniony założyła, że z treści tego dokumentu nie wynika, by został wydany po zbadaniu zdolności kredytowej wnioskodawcy. Wychodząc z tego założenia PARP przyjęła, że jest to tylko potencjalne zapewnienie o kredytowaniu oraz że z treści dokumentu wynika domniemanie, że bank nie dokonał stosownej analizy zdolności kredytowej. W ocenie Sądu II instancji takie działanie PARP narusza prawo, zatem trafnie ten błąd został wytknięty. Zauważyć należy, że określone konsekwencje prawne mogą być przypisane podmiotowi tylko pod warunkiem, że jasno został określony zakres obowiązków jakie ma spełnić podmiot. Z akt sprawy nie wynika, by takie wymogi w zakresie kryterium 5 zostały określone, zatem nie można przyjmować, że PARP może coś domniemywać albo żądać określonej formy potwierdzenia sytuacji finansowej, skoro takiego wymogu nie sformułowano na etapie warunków opracowania wniosku.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak na wstępie.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
