Wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 752/14
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M.j od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1624/13 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1624/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przestawił następujący stan faktyczny sprawy.
J. M., dalej zwana skarżącą, wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.
Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...[ lipca 2012 r. odmówiła wydania zaświadczenia. Organ ustalił, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji - odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej (zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji) pisemną opinię. Skarżąca odbyła również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia o organizacji, a sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji.
Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Są bowiem jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez skarżącą próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Zdaniem organu I instancji dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n. Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) któregoś z nich jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie tych obowiązków uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej z dnia [...] lipca 2012 r..
Zdaniem organu w rozumieniu art. 74 § 2 p.n. przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wszystkich wymaganych obowiązków, w tym zdanie egzaminów. Otrzymanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się zatem wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także zdaniem kolokwiów. Jeżeli Krajowa Rada Notarialna w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to dla oceny ukończenia aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia zaliczył.
Wniosek taki jest uzasadniony treścią przepisów rozporządzenia oraz art. 72 § 1 p.n.. Celem każdego szkolenia jest konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikanta wiedzy, także w czasie trwania szkolenia, co jest potwierdzeniem spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój zawodowy poziom. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
Na powyższą uchwałę J. M. złożyła skargę, która Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że okoliczność w postaci niezdania przez skarżącą wymaganego programem aplikacji notarialnej kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, że aplikant nie odbył tej aplikacji, co z kolei obligowało Radę Izby Notarialnej do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie Sądu, organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych rady izb notarialnych zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co niewątpliwie przekłada się to na konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności oraz wiedzy.
W myśl § 6 uchwały Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009, zmienionej uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, która oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.
Przed zmianą dokonaną uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. przepis § 6 ust. 3 uchwały Nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. stanowił wprost "Drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium". Dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta, gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w pierwotnym stanie prawnym jak i po nowelizacji aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzianu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia).
W konsekwencji należało uznać, iż skoro przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, oznacza to, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim wszystkich obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami. W przypadku gdy skarżący nie zaliczył kolokwium po II roku aplikacji, to uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o wydanie ww. zaświadczenia nie wywiązał się on z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji. Sąd I instancji wskazał na aktualne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13 oraz II GSK 1629/13).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, to jest art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), zwanej dalej krótko "u.p.n.", w związku z art. 72 § 1 u.p.n. i w związku z art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wynika z nich (z odkodowywanej z nich normy prawnej) uprawnienie dla organów notariatu (rad izb notarialnych) do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w przypadku, gdy aplikant notarialny w okresie odbywania aplikacji nie zaliczył z wynikiem pozytywnym kolokwium, bo występujące w treści art. 72 § 1 u.p.n. pojęcie "odbycie aplikacji notarialnej" obejmuje swoim zakresem wymóg zaliczenia z wynikiem pozytywnym przewidzianych zakresem szkolenia aplikantów kolokwiów i niezaliczenie takiego kolokwium to okoliczność relewantna prawnie dla odmowy wydania takiego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, w sytuacji, gdy w rzeczywistości, prawidłowa wykładnia przepisów art. 72 § 2 u.p.n. w związku z art. 72 § 1 u.p.n. i w związku z art. 217 § 2 k.p.a. uprawnia każdy podmiot dokonujący ich wykładni do stanowczego stwierdzenia, że wyszczególnione wyraźnie (kolejno wyliczone) przesłanki wydania zaświadczania o odbyciu aplikacji notarialnej w przepisie art. 72 § 1 u.p.n. mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), a w konsekwencji, że rada izby notarialnej w przypadku stwierdzenia ich zaistnienia ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacjo notarialnej, zaś przepis ten w ogóle nie obejmuje przesłanki jaką miałby być pozytywny wynik kolokwiów;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i 2 u.p.n. poprzez nie uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że z posiadanej przez organy samorządu zawodowego notariuszy dokumentacji i prowadzonych rejestrów nie wynika, że strona skarżąca odbyła aplikację (a zatem nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność) podczas gdy Rada Izby Notarialnej w W. dysponowała wszystkimi danymi potrzebnymi do realizacji tego obowiązku (obowiązku wydania zaświadczenia) i na ich podstawie powinna wydać Skarżącej zaświadczenie potwierdzające, że stosownie do art. 72 § 1 u.p.n. odbyła aplikację notarialną spełniając następujące warunki: 1) została wpisana na listę aplikantów notarialnych i za prowadzone szkolenia łożyła wymagane środki finansowe; 2) odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem notariusza (odpowiednio do § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej); 3) patron wydał o aplikantce pozytywną pisemną opinię (zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej); 4) aplikantka odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową (zgodnie a z § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej); 5) sędziowie, pod kierunkiem których aplikantka odbyła praktyki w wydziale cywilnym i wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego oraz w sądzie gospodarczym wydali pozytywne opinie (zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej); 6) aplikanta uczestniczyła w organizowanych przez radę izby notarialnej zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy; 7) łączny okres nieobecności aplikantki na przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni, określonych w § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżanego tą skargą kasacyjną wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje - według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie sformułowanych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Odnosząc się do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w licznych wyrokach w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie zajmował stanowisko, że w sytuacji niezaliczenia w toku aplikacji kolokwiów przewidzianych jej programem organ samorządu jest uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1206/13; wyrok NSA z 30 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 803/13; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególnie obszerną argumentację przemawiającą za powyższym poglądem zaprezentował NSA w wyroku z dnia 21 października 2014 r. II GSK 1385/13 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela to stanowisko i stwierdza, co następuje: ustawa - Prawo o notariacie wymaga potwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej w formie zaświadczenia wydanego przez radę właściwej izby notarialnej (art. 72 § 2 Prawa o notariacie).
Zaświadczenie, zgodnie z art. 217-219 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służącym ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 219 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji.
Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. W omawianym przypadku ustawodawca postanowił, że odbycie aplikacji notarialnej potwierdza się zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Ze względu na wolę ustawodawcy poglądy wyrażane w piśmiennictwie na temat faktów potwierdzanych zaświadczeniem nie uprawniają do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 72 § 2 Prawa o notariacie może dotyczyć tylko oczywistych, niebudzących wątpliwości okoliczności związanych z aplikacją notarialną. W rezultacie wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie sprowadza się do potwierdzenia prostych i oczywistych faktów dotyczących jej przebiegu. Inaczej mówiąc - to jakie fakty nadają się co do zasady do potwierdzenia w trybie zaświadczenia nie może przesądzać o rozumieniu odbycia aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 Prawa o notariacie. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 982/13, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia sąd nie kontroluje legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia, lecz zasadność odmowy wydania tego dokumentu. Nawet ograniczając rozumienie pojęcia "odbycia aplikacji" notarialnej do prostych zachowań aplikanta, polegających jedynie np. na jego obecności na szkoleniach i praktykach objętych programem aplikacji, nie da się wykluczyć sytuacji, że i tych wymagań aplikant nie dopełni. Aplikant może więc nie odbyć tej minimalistycznie rozumianej aplikacji, a to musi pociągać za sobą odmowę wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na gruncie regulacji prawnej dotyczącej odbywania aplikacji notarialnej nie da się więc wykluczyć całkowicie możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nawet jeżeli ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje odpowiednich regulacji dotyczących wprost skutków tej odmowy. Ustawową podstawę do odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi przepis art. 219 k.p.a. To zaś, czy na tej podstawie jest dopuszczalna odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium zależy od stanowiska, co do tego, jak na gruncie obowiązujących przepisów prawnych należy rozumieć aplikację notarialną i co za tym idzie - kiedy można mówić o odbyciu tej aplikacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aplikacja notarialna nie polega wyłącznie na praktyce aplikanta u notariusza i w sądach. Przepis art. 72 § 1 Prawa o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji oraz związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna nie jest jednak tylko przyuczeniem do wykonywania zawodu notariusza. Poza praktycznymi zajęciami aplikanta, aplikacja obejmuje również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. O dokształcaniu, jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. - w jego § 11 i 12 przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów, ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.
W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących i wiążącego aplikanta programu aplikacji, nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.
Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji, tj. obecności na zajęciach objętych programem przez wyznaczony ustawą okres 2 lat i 6 miesięcy. Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji nie zaznajomił się, czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały nr VII/48/2009 Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).
Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 Prawa o notariacie). Należy wyraźnie podkreślić, że omawiana uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego, a w związku z tym nie można odmówić zastosowania jej w rozpoznawanej sprawie.
Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu aplikacji jest elementem organizacji aplikacji. W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak również porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 12/10) stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 Prawa o notariacie) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować, czy wyłączać uregulowań Prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.
Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy. W dwóch wyrokach z 13 maja 2010 r. (sygn. akt III ZS 4/10 oraz sygn. akt III ZS 7/10) Sąd Najwyższy stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi, należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu ustawowym do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.
Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego element organizacji aplikacji.
W świetle dotychczasowych rozważań za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że szkolenie podczas aplikacji obejmujące zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, ma być rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach, nieweryfikowalne podczas aplikacji. Jeżeli zaś dojdzie do takiej weryfikacji w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. i w uchwale KRN nr VII/48/2009, to nie ma ona znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną, zatem negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 (stanowiącej niezakwestionowany we właściwym trybie akt prawa korporacyjnego), który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega wątpliwości, że złożenie - w czasie odbywania aplikacji - dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1-3 uchwały). Jak już wspomniano powołana uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają podstaw prawnych twierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie ma żadnego znaczenia i nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje również podstaw do stwierdzenia, że ponieważ przeprowadzenie kolokwium jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe również dla aplikanta, a zatem aplikant nie musi poddać się kolokwium, zaś jego wynik nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną.
Po pierwsze, trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.
Po drugie zaś, w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby rozpatrywać także w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13; dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej, jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku sygn. akt II GSK 990/13 stwierdził, że "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza". Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na samym uczestniczeniu w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności objętych programem szkolenia, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest tylko egzamin notarialny. Ustawodawca wprowadził dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i jednocześnie przewidział na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych. Z art.12 § 2 Prawa o notariacie wynika, że bez odbycia aplikacji do egzaminu notarialnego mogą przystąpić osoby, które miały dwukrotnie dłuższą praktykę prawniczą (5 lat) lub legitymują się wiedzą prawniczą potwierdzoną egzaminami (sędziowskim, prokuratorskim, adwokackim, radcowskim) albo mają pozycję zawodową powiązaną z wcześniejszym potwierdzeniem zdobytej wiedzy prawniczej (zajmują stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, doktorzy nauk prawnych). W związku z tym za trafny należy uznać pogląd, że dla ustawodawcy równie ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby wówczas egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
