Wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1336/13
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2222/12 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2222/12, oddalił skargę R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr [...] zachodnią część pasa startowego dawnego lotniska [...] w granicach nieruchomości położonych w rejonie ulic: [...] i [...] w Krakowie i oznaczonych w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...]. Od decyzji odwołanie wniósł R. B., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Pełnomocnik odwołującego się wskazał, że z wniosku R. B., przy uczestnictwie Politechniki Krakowskiej i Skarbu Państwa toczy się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie postępowanie o zasiedzenie nieruchomości o powierzchni 3,5581 ha oznaczonej jako działka nr ewid. [...] i części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 1,3753 ha, które objęte są księga wieczystą [...]. Przymiot strony w niniejszym postępowaniu wywodzi "z informacji uzyskanej przez odwołującego się", że część działki nr ewid. [...], o powierzchni około 25 m2, będącej przedmiotem postępowania w sprawie zasiedzenia, wchodzi w skład działki nr [...], objętej przedmiotowym postępowaniem. Ponadto jego interes prawny wynika z faktu, iż jest on "właścicielem" nieruchomości sąsiadujących z terenem wpisanym do rejestru zabytków zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy po uzyskaniu w dniu 15 maja 2012 r. informacji, że postępowanie w sprawie zasiedzenia nadal się toczy oraz wypisów z ksiąg wieczystych obrazujących na dzień 10 lipca 2012 r. aktualny stan własności nieruchomości, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu treści art. 28 k.p.a., stwierdził, że badając istnienie interesu prawnego należy odnieść się do konkretnego przepisu prawa, z którego ten interes prawny można wywodzić. Przepis art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. w sposób enumeratywny wymienia podmioty, które mogą zainicjować postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Przepis ten nie wyklucza z udziału w tym postępowaniu innego podmiotu o ile wykaże on posiadanie własnego interesu prawnego. Organ stwierdził, że art. 9 u.o.z.o.z. nie określa enumeratywnego katalogu stron postępowania o wpis nieruchomości do rejestru zabytków, to oznacza, że zastosowanie ma art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby. Skarżący takiego przepisu nie wskazał, natomiast na poparcie swoich twierdzeń, powołał się na wyrok z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OSK 109/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał interes prawny spółdzielni mieszkaniowej w sprawie, której przedmiotem jest wpis do rejestru zabytków obszaru sąsiadującego z nieruchomością, której jest użytkownikiem wieczystym, wywodząc go z art. 27 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Stanowisko to w aktualnym stanie prawnym nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 3 pkt 15, obecnie obowiązującej, u.o.z.o.z., wynika, że "otoczenie" to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków. Z zaskarżonej decyzji nie wynika aby działki ewid nr [...] i [...] , znajdujące się w posiadaniu odwołującego się, w stosunku do których z jego wniosku toczy się postępowanie o zasiedzenie, znajdowały się w tak wyznaczonym "otoczeniu zabytku". Wobec tego skarżący nie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów powyższej ustawy. Interes prawny skarżącego nie wynika też z faktu zasiedzenia bądź samoistnego posiadania części działki nr ewid. [...], o powierzchni około 25 m2, gdyź w żaden sposób tej okoliczności nie uprawdopodobnił. Skoro z ustaleń wynika, że postępowanie w sprawie zasiedzenia dotyczy działek niewchodzących w obręb objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków to brak jest podstaw do uznania, że odwołującemu, na skutek wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaskarżonej decyzji przysługują uprawnienia i nałożone zostały obowiązki, wynikające z u.o.z.o.z. W tej sytuacji, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego, jako wniesionego przez podmiot nieuprawniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. przez przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem sądowego postępowania o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz skarżącego nie znajduje się w ustawowo zdefiniowanym "otoczeniu zabytku," Pełnomocnik również zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący jako posiadacz nie jest stroną postępowania o wpis sąsiedniego do jego nieruchomości zabytku nieruchomego do rejestru zabytków z uwagi na to, że postępowanie, w którym miałby uczestniczyć nie dotyczy wpisu jego nieruchomości do rejestru jako otoczenia tego zabytku. Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz 10 § 1 w zw. art. 40 § 1 i 61 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżonej decyzja odpowiada prawu. Sąd stwierdził, iż w skardze zostały podniesione dwie kwestie dotyczące ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącego wynikający z decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych zachodniej części pasa startowego lotniska [...]. Sąd wskazał, iż art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. w sposób enumeratywny wymienia podmioty, które mogą zainicjować postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, nie wyklucza on jednak z udziału w tym postępowaniu innego podmiotu, który wykaże posiadanie własnego interesu prawnego. Przy ocenie interesu prawnego będzie miał zatem zastosowanie art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy interes ma charakter prawny czy faktyczny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego, w oparciu o które rozstrzygana jest sprawa. Z przepisów ww. ustawy wynika, że prawa i obowiązki jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają właściciela zabytku, użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnym wynikającym z ograniczonych praw rzeczowych, czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę części zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Prawa tych podmiotów zostają ograniczone poprzez nałożenie m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1). Skarżący swoją legitymację do udziału w wymienionej sprawie wywodził z dwóch tytułów, tj. po pierwsze - z faktu, że część działki nr [...] o powierzchni ok. 25 m2 objęta postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia wchodzi w skład działki nr [...] objętej decyzją w sprawie wpisania do rejestru zabytków, co w jego przekonaniu czyni go właścicielem działki nr [...]; po drugie - z faktu, iż jako właściciel nieruchomości sąsiednich (co do których prowadzone jest postępowanie w sprawie zasiedzenia) znajdujących się w otoczeniu zabytku ma również przymiot strony. Ustalenia faktyczne poczynione przez Ministra, w ocenie Sądu, nie dają podstaw do przyjęcia, że skarżący jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym, którejkolwiek z działek objętych kwestionowaną decyzją. Ustalenia te potwierdza, postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...], zapadłe po wydaniu przez Ministra decyzji w dniu [...] lipca 2012 r. Z treści tego postanowienia wynika, że skarżący zasiedział m.in. podzielone części działek: [...] (powstałą z działki [...]), tj. obecnie działki nr [...],[...] oraz [...], tj. obecnie działka nr [...]. Działki nr [...],[...] i [...], leżące po obu stronach pasa startowego pochodzą więc z działek [...] i [...], które nie były objęte decyzją o wpisie do rejestru i taki stan faktyczny (bez uwzględnienia zasiedzenia) przyjęto w decyzji pierwszej instancji. Zatem na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji skarżący nie był i nie jest właścicielem działek objętych przedmiotową decyzją. Sąd stwierdził, iż wywodzenie interesu prawnego z faktycznego wykonywania służebności gruntowej dojazdu do pól znajdujących się po obu stronach pasa nie daje podstaw do uznania, że skarżący ma interes prawny w sprawie. Służebności tej nie dokumentuje ani umowa, ani wyrok sądu, czy też wpis do księgi wieczystej, nie była też objęta stwierdzeniem jej zasiedzenia. Skarżący w odniesieniu do działek objętych wpisem nie należy do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 9 ustawy, a więc nie będąc właścicielem, użytkownikiem wieczystym, użytkownikiem, najemcą, czy dzierżawcą, nie miał uprawnień strony, tym samym nie mógł skutecznie wziąć udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 15 i art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. Sąd wyjaśnił, iż z art. 3 pkt 15 tej ustawy wynika, że otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków. Z wydanej decyzji nie wynika aby działki zasiadywane przez skarżącego znajdowały się w tak wyznaczonym "otoczeniu zabytku". Nieobjęcie otoczenia zabytku, w tym działek skarżącego, decyzją o wpisie do rejestru nie daje podstaw organom konserwatorskim do ingerowania w sposób wykonywania na nich prawa własności, skarżący zaś nie może się skutecznie domagać udziału w tym postępowaniu. Natomiast hipotetyczna (a więc przyszła i niepewna) możliwość wydania takiego aktu o wpisie działek skarżącego jako otoczenia zabytku, nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania interesu prawnego w sprawie objętej przedmiotową decyzją. Z tytułu wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków na podstawie przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. nie wynikają jednak żadne uprawnienia lub obowiązki dla skarżącego. Dlatego nie można przyjąć, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Sąd stwierdził, że nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. skoro nie miało miejsca badanie merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Wobec stwierdzenia braku legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu I instancji za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) w związku z przepisem art. 40 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. przez zaniechanie wezwania do udziału w sprawie w charakterze strony i to zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 punkt 15 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. poprzez błąd w subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod te przepisy, polegający na przyjęciu, że nieruchomość będąca przedmiotem sądowego postępowania o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz skarżącego R. B. nie znajduje się w ustawowo zdefiniowanym "otoczeniu zabytku", skoro otoczenie to jako teren wokół lub przy zabytku nie zostało wyznaczone w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, podczas gdy zasiadywana przez niego nieruchomość sąsiaduje z pasem startowym będącym zabytkiem; 2) art. 3 punkt 15 oraz art. 9 ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, iż powstała po wydaniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków możliwość wydania decyzji o wpisie działek skarżącego jako otoczenia zabytku nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania interesu prawnego w sprawie objętej przedmiotową decyzją oraz że z tytułu wydania tej decyzji nie wynikają żadne uprawnienia i obowiązki skarżącego, podczas gdy jej wydanie wywołało ewidentną zmianę w sferze praw i obowiązków skarżącego, który od tego czasu podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 3) art. 28 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i 2 i art 19 u.o.z. poprzez błąd w subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod te przepisy, polegający na przyjęciu, że wobec skarżącego przepisy tej ustawy nie mogą być podstawą ustalania przysługującego mu interesu prawnego legitymującego go jako stronę w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., pomimo, że należało potraktować skarżącego jako stronę postępowania z uwagi na powołane powyżej - mające charakter materialno-prawny - przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z których interes ten wynika; 4) art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zrozumienie treści i znaczenia tego przepisu, polegające na uznaniu z naruszeniem zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej za słuszne stanowiska wyrażonego w decyzji organu II instancji, że skarżący R. B. jako posiadacz (zasiadujący przedmiot posiadania oraz posiadacz służebności przejazdu przez pas startowy) nie jest stroną postępowania o wpis sąsiedniego do jego nieruchomości zabytku nieruchomego do rejestru zabytków z uwagi na to, że postępowanie, w którym miałby uczestniczyć nie dotyczy wpisu jego nieruchomości do rejestru jako otoczenia tego zabytku, podczas gdy od chwili wpisu pasa startowego do rejestru zabytków, nieruchomość zasiadywana przez R. B. "narażona" jest na jej wpisanie w każdej chwili do rejestru jako "otoczenie zabytku"; 5) art. 3 pkt 15 u.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozumienie jego treści a w konsekwencji jego błędną wykładnie, polegającą na przyjęciu, że legalna definicja "otoczenia zabytku" stanowi kompetencyjną granicę działań organów konserwatorskich wobec nieruchomości pozostających w sąsiedztwie zabytku, a więc nieobjęcie "otoczenia zabytku" w tym działek skarżącego decyzją o wpisie do rejestru nie daje podstaw organom konserwatorskim do ingerowania w sposób wykonywania na nich prawa własności, skarżący zaś nie może się skutecznie domagać udziału w postępowaniu, podczas gdy: - przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z. wprost wskazują na konieczność uzyskiwania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy tym zabytku, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz podejmowanie wszelkich innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia jego substancji lub zmiany wyglądu; - nawet przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie jest objęta ustawową definicją "otoczenia zabytku", nie zmienia faktu, że skarżący chcąc prowadzić roboty budowlane będzie musiał uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków. Przepis art. 39. ust. 1 Prawa budowlanego wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie tylko w przypadku prowadzenia robót na terenie określonym jako "obszar wpisany do rejestru zabytków" (co jest pojęciem tożsamym z ustawową definicją "otoczenia zabytku" ), lecz także w innych przypadkach gdy roboty mają być prowadzone przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodatkowo zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi 1 przyjęcie, iż nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przez organ wynikających z wymienionych przepisów k.p.a. zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do działania organów administracji, które wymagały od Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego dokonania w niniejszej sprawie takiej wykładni interesu prawnego skarżącego, aby w obu możliwych prawnie sytuacjach, a mianowicie prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie o wpis lotniska [...]w Krakowie , a następnie odrębnego postępowania w sprawie wpisania do rejestru działki skarżącego jako otoczenia wpisanego już zabytku oraz w wypadku objęcia jednym postępowaniem administracyjnym obu tych spraw, skarżącemu przysługiwała ochrona prawna w tych samych granicach i możliwość podnoszenia tych samych zarzutów, także dotyczących zasadności wpisania samego zabytku do rejestru - bez względu na potencjalną możliwość manipulacji ze strony organów administracji ilością prowadzonych postępowań administracyjnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i stwierdzenie, że przez pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów wskutek niezawiadomienia niżej podpisanego pełnomocnika, że postępowanie dowodowe zostało w sprawie zakończone i Minister Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego zamierza wydać zaskarżoną decyzję, nie została naruszona zasada do czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż zdaniem WSA w Warszawie zarzut naruszenia tej zasady nie miał charakteru kwalifikowanego, a naruszenie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem Skarżącego powyższe uchybienie miało charakter kwalifikowany stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o przepisy art. 147 w związku z art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu); 2) art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w związku z przepisem art. 40 § 1 i 61 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, iż nie doszło do naruszenia wywodzonej z tych przepisów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu spowodowanej zaniechaniem wezwania do udziału w sprawie w charakterze strony, i to zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, jak również wskutek zaniechania doręczenia mu zaskarżonej decyzji - dzierżawcy zabytku nieruchomego będącego przedmiotem postępowania, w wyniku którego wydana została ona wydana, w osobie Muzeum Lotnictwa Polskiego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu także jako posiadacz służebności drogi koniecznej biegnącej przez pas startowy, gdyż zdaniem WSA w Warszawie służebność ta powinna być udokumentowana umową, wyrokiem lub wpisem w księdze wieczystej, podczas gdy posiadanie służebności jest stanem faktycznym niewymagającym dla jego potwierdzenia tytułu prawnego lub w/w dokumentami, a skarżący do skargi załączył wystarczające dowody potwierdzające posiadanie przez niego służebności. W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie podlegała decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o umorzeniu postępowania odwoławczego, albowiem organ ten uznał, że wnoszący odwołanie R. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków województwa mazowieckiego zachodnią część pasa startowego dawnego lotniska [...]. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że: po pierwsze - przepis art. 9 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej jako - u.o.z.o.z.) określa krąg podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania w sprawie wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków, po drugie - przepis ten nie wyklucza udziału w tym postępowaniu innego podmiotu, który wykaże posiadanie własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Trafnie Sąd pierwszej instancji wywodzi, że interes prawny postępowaniu o wpis do rejestru zabytków będą miały te podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych tym postępowaniem. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący do działek objętych wpisem nie legitymuje się tytułem własności, ani użytkowaniem wieczystym. Zatem więc, skoro z art. 9 ust. 1 u.p.z.o.z. wynika jasno, że stroną postępowania o wpis jest właściciel lub użytkowników wieczysty gruntu, to podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarżący nie mając uprawnień strony nie mógł skutecznie wziąć udziału w tym postępowaniu. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu, że przymiot strony skarżącego w tym postępowaniu nie wynika z art. 3 pkt 15, jak i z art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z., bowiem żadna z działek zasiadywanych przez skarżącego nie zostały wymienione w decyzji o wpisie. Przepis art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. stanowi, iż w trybie określonym w ust. 1, do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Definicję otoczenia zabytku zawiera art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., zgodnie z którą otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W świetle tej definicji, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, otoczenie zabytku to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków. Z analizy treści decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 5 lipca 2001 r. wynika, że wpisem do rejestru zabytków nie została objęta żadna z działek należących do skarżącego. W tych okolicznościach należy za Sądem pierwszej instancji stwierdzić, iż z tytułu wydanej decyzji o wpisie do rejestru zabytków na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla skarżącego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, a to oznacza, że w tym postępowaniu nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1, 2, 4 jej petitum nie mają usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i 2 i art. 19 u.o.z. z tego względu, że po pierwsze - Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu art. 19 u.o.z. nie stosował, po drugie - zarzut ten został sformułowany wadliwie gdyż ww. art. 19 dzieli się na trzy punkty, zaś autor skargi kasacyjnie nie sprecyzował, którego z tych przepisów odnosi się zarzut. Zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 5 jej petitum również jest chybiony z tej przyczyny, że autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 15 u.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a. powiązał z art. 36 ust.1 pkt 1 i 2 i 11 u.o.z. i art. 39 u.o.z., których to przepisów Sąd pierwszej instancji nie stosował. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej podnosząc w skardze kasacyjnie nie wskazał, że ich naruszenie mogło mieć istotny na wynik sprawy, tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a,; art. 145 § 1 pkt 1b) w zw. z art. 10 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 61 § 4 k.p.a. należało uznać za nieskuteczne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., którego naruszenia skarżący upatruje w przyjęciu, że nie wykazał on swojego interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu jako posiadacz służebności drogi koniecznej biegnącej przez pas startowy. Otóż powołany przepis art. 141 § 4 p.p,s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż w sytuacji, gdy służebność gruntowa dojazdu do pól znajdujących się po obu stronach pasa startowego nie została przez skarżącego udokumentowana, ani umową, ani wyrokiem sądu, czy też wpisem do księgi wieczystej i nie była objęta stwierdzeniem jej zasiedzenia, to z samego faktycznego jej wykonywania nie może on wywodzić interesu prawnego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
