Wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 95/12
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1313/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych płatności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1313/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynął wniosek J. K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności ONW. Wniosek został podpisany przez żonę wnioskodawcy - A. K. ze wskazaniem daty [...] maja 2009 r. Płatność ONW na rok 2009 przyznano J. K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. w łącznej wysokości 452,87 zł. Decyzja został doręczona zarówno do strony, jak również do A. K. jako reprezentującej (pełnomocnika).
Pismem z dnia 8 lutego 2010 r. skarżąca poinformowała organ, że wniosek o płatność ONW na 2009 r. wypełniła i złożyła sama, gdyż jej mąż zmarł w dniu 26 marca 2009 r. Wskazała jednocześnie, że nabyła spadek po mężu, zaś gospodarstwo przekazała synowi w dniu 19 stycznia 2010 r. Do pisma załączyła kopię pełnomocnictwa z dnia 28 listopada 2000 r. do reprezentowania J. K., kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt Ns 844/09 stwierdzającego nabycie spadku w całości po mężu oraz kopię odpisu skróconego aktu zgonu.
W dniu 31 marca 2010 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że wniosek chciała złożyć we własnym imieniu, ponieważ uważała, że numer nadany gospodarstwu przysługuje zarówno mężowi, jak i jej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009 dla J. K., uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzja przyznająca płatność ONW J. K. na rok 2009 nie weszła do obrotu prawnego, z uwagi na śmierć adresata przed dniem jej wydania. Następnie w dniu [...] lutego 2011 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych J.K. decyzją z dnia [...] września 2009 r.
Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 452,87 zł. Prezes uznał, że wypłacone środki przekazane na rachunek zmarłego stanowią - płatności nienależnie pobrane, wypłacone bez podstawy prawnej. Wskazał, że wraz ze śmiercią J. K. wygasło pełnomocnictwo udzielone jego żonie. Ponadto przekazania płatności nie można uznać za pomyłkę organu, ponieważ Kierownik Biura w dniu wydania decyzji nie miał informacji o śmierci J.K. W tej sytuacji zachodziły podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm. - dalej ustawy o ARiMR). Organ stwierdził też, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z 30 kwietnia 2004 r., L 141, s. 18, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004)
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną. W ocenie organu decyzja wydana na podstawie przedmiotowego wniosku o płatności ONW, w którym jako wnioskodawcę wskazano zmarłego J. K., z uwagi na brak strony postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wypłacone na jej podstawie środki uznać zatem należało za przekazane nienależnie. Organ stwierdził nadto, że stanowi to naruszenie zasad i warunków przyznawania płatności, w związku z czym wypłacona kwota płatności powinna zostać zwrócona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę A. K. stwierdził, że decyzje z dnia [...] lutego 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji podniósł, iż A. K. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o płatności ONW na rok 2009 złożonego w dniu [...] maja 2009 r. Decyzja Kierownika BP z dnia [...] września 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji. Nie można uznać, aby doręczenie decyzji dla pełnomocnika w oparciu o przedłożone pełnomocnictwo z dnia 28 listopada 2000 r. było skuteczne, skoro zgodnie z art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci. Zatem w ocenie Sądu I instancji niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR następuje w stosunku do osoby, która była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu to, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, a postępowanie z wniosku zostało umorzone, nie może dawać podstawy do tego, by stroną postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, zgodnie z którym organ może dochodzić przed sądem powszechnym zwrotu tylko płatności udzielonych na podstawie umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i dlatego stwierdził nieważność ww. decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:.
I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z:
- art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa z 8 maja 2008 r. ).
- art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)
poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.
II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie polegało na niezastosowaniu omawianego przepisu, w sytuacji gdy powstała po stronie skarżącej kwota nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Sąd błędnie przyjął bowiem, że wskazany przepis aktu wspólnotowego dotyczy rolnika i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji w niniejszej sprawie, ponieważ ustalono w niej kwotę nienależnie pobranych płatności nie rolnikowi ale osobie trzeciej. Zdaniem organu treść art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest jednoznaczna, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia wypłaty kwot nienależnie pobranych lub nadmiernych, zaliczanych ze względu na źródło pochodzenia do wyżej wymienionych kategorii Prezes Agencji ma obowiązek wydać stosowną decyzję. W przepisie tym chodzi o rzeczywiście pobrane środki. Zatem powyższy przepis nie ogranicza kręgu adresatów decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do rolników, którzy płatność tę otrzymali, lecz stanowi też podstawę do ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej i nieuzasadnionej oraz o obciążenie organu kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.
Zauważyć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że wydane w tej sprawie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
Zatem zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji pomimo braku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest trafny. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. lecz z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa).
Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Autor skargi kasacyjnej redagując na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskazał, iż sprowadza się on do tego, że Sąd I instancji nie zastosował wspomnianego przepisu, w sytuacji gdy miał on - według organu - zastosowanie w sprawie, gdyż zostały w stanie faktycznym sprawy spełnione przesłanki wymagane tym przepisem. Natomiast w uzasadnieniu tego zarzutu organ stwierdził, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że przepis ten nie może stanowić materialnoprawnej podstawy wydanej w sprawie decyzji.
Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd I instancji w ogóle nie wypowiadał się w kwestii zastosowania bądź też niezastosowania w sprawie art. 73 § 1 rozporządzenia nr 796/2004. Jednocześnie Sąd I instancji nie dokonał jakiejkolwiek wykładni omawianego przepisu. Zatem zarzuty powyższe są przedwczesne. Sąd I instancji nie kontrolował zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w kontekście podstaw materialnoprawnych ich wydania.
Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok. dokonując jedynie wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji, błędnie przyjmując, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.
Problem, którego dotyczy regulacja z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR związany jest z zagadnieniem odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U.UE z 11 sierpnia 2005 r., L 209. s. 1, dalej rozporządzenie nr 1290/2005), Państwa Członkowskie przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu:
i) upewnienia się co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW;
ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu;
iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań.
Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 pkt a/ lit. iii/ tego aktu prawnego. Zatem nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Na gruncie prawa krajowego zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonuje się w oparciu o regulacje zawarte w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 67, poz. 427 ze zm. - dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) stanowił, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej
- stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
Treść powyższych regulacji wskazuje, że w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego.
Jednakże gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, w stosunku do którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
Do tego rodzaju wniosku nie uprawnia zarówno wykładnia gramatyczna, jak też wykładnia funkcjonalna i systemowa. W przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest mowa o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. W omawianej normie prawnej ustawodawca nie precyzuje, iż chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego formalnie została skierowana decyzja administracyjna, lecz wskazuje na "pobranie" środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości. Termin: "pobrać" w języku polskim oznacza inaczej: dostarczyć, wysłać, wziąć, otrzymać coś, przyjąć, odebrać (też w czyimś imieniu) jakąś należność, skorzystać z czegoś (por. Słownik Języka Polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, Wyd. PWN W-wa 1982, t. II, s. 712). Zatem ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.
Należy zauważyć, że ustalenie czy środki publiczne, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR zostały pobrane nienależnie, wymaga z reguły szczegółowej analizy nieraz skomplikowanego stanu faktycznego oraz norm prawa materialnego i procesowego regulujących przyznanie określonej płatności. Oceny, czy wskazany podmiot był bądź też nie był uprawniony do otrzymania płatności, którą pobrał, nie można sprowadzać do prostego ustalenia, czy wobec tego podmiotu w sposób formalnoprawny została wydana ostateczna decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Ustalenie, czy pobrane środki finansowe stanowią kwoty nienależnie pobrane w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wymaga niejednokrotnie przeprowadzenia wnikliwej analizy prawnej różnych zagadnień dotyczących sfery przyznania tzw. płatności rolniczych. Abstrahując od zarzutów skargi, które na tym etapie nie są przedmiotem kontroli kasacyjnej, można wyłącznie dla zrozumienia problematyki płatności rolniczych zwrócić uwagę, że kwestie związane np. z pojęciem producenta rolnego (rolnika) na gruncie prawa unijnego i prawa krajowego budzą poważne wątpliwości prawne. Przykładem w tym względzie może być uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. akt II GPS 2/12, opubl. ONSAiWSA 2012, Nr 4, poz. 63) dotycząca statusu producenta rolnego w przypadku spółki cywilnej, w uzasadnieniu której zwrócono też uwagę na złożony problem przyznania i wypłaty płatności określonej kategorii podmiotom (producentom rolnym). Trzeba też mieć na względzie, że pobranie środków publicznych tytułem płatności rolniczych może być skutkiem różnych działań decyzyjnych organu administracji publicznej wynikających też z podejmowanych czynności przez podmioty, które ubiegały się o płatności w przekonaniu, że im te płatności przysługują. Z przyczyn wyżej wskazanych przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi normę kompetencyjną dla właściwego organu do ustalenia, czy nastąpiło rzeczywiste pobranie nienależnych środków publicznych, o których mowa w tym przepisie.
Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności ONW. Zatem "źródłem" pobrania przedmiotowej kwoty była decyzja administracyjna. Inną zupełnie kwestią jest ocena skutków prawnych tak wydanej decyzji i jej dalszego bytu prawnego. Te zagadnienia odnoszą się już do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (tj. decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR).
Dodać należy, że w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wskazano, iż
pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:
1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;
2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;
4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.
Z regulacji powyższej wynika, że pomocą nienależną jest nie tylko pomoc wypłacona beneficjentowi (art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4), ale też m.in. pomoc wypłacona bez podstawy prawnej (art. 28 ust. 2 pkt 3). Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że wskazane jako pomoc nienależna wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym.
Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. postanowiono, że właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie określa ustawa o ARiMR. Zatem ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek. Błędny jest więc pogląd Sądu I instancji, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego i że jest to sprawa cywilna rozstrzygana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów dotyczących wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wyrażonych w wyrokach NSA z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 961/11) oraz z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 2039/11). Dodać należy, iż poglądu co do tego, że w wyżej opisanych sytuacjach jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym nie podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 2211/11) oraz z dnia 20 marca 2013 (sygn. akt II GSK 2315/11).
Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jego błędną wykładnię należało uznać za trafny.
W konsekwencji za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie uprawniała bowiem do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpozna skargę i dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
