Wyrok NSA z dnia 16 października 2026 r., sygn. I GSK 869/24
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kolanowska Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 304/23 w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Gminy A 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 304/23 działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U.2026.143; dalej - "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Gminy A (dalej zwanej także "skarżącą") na decyzję Ministra Finansów (zwanego dalej "Organ II instancji" lub "MF") z 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.
Skargę kasacyjną złożył organ zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Gminy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji; na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. – wniósł o zasądzenie od Gminy na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono w granicach wskazanych:
I. w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 126, art. 169 ust. 1 pkt 1 i art 168 ust. 4 i 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2023.1270, z późn. zm., dalej ufp) w zw. z pkt IV.2 ust 3 oraz pkt V.l. załącznika do uchwały nr 221 Rady Ministrów z 10 grudnia 2013 r., w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (dalej: program) poprzez błędną interpretację ww. przepisów prowadzącą do uznania, że w ramach pomocy udzielanej ze środków dotacji w formie posiłku dla dzieci i uczniów w stołówkach szkolnych możliwe jest uwzględnienie poza "wsadem do kotła", także innych kosztów, takich jak utrzymanie stołówki, w sytuacji, gdy:
- korzystający ze stołówek szkolnych uczniowie nie są zobowiązani do ponoszenia innych kosztów niż koszt "wkładu do kotła". Powyższe oznacza brak uzasadnienia do zobowiązania zapłaty za posiłek przeznaczony dla ww. grupy odbiorców w wysokości dodatkowo powiększonej o koszty utrzymania stołówki szkolnej, a zatem do wykorzystania części dotacji przeznaczonych na ww. formę pomocy dodatkowo na koszty utrzymania stołówki ponoszone przez gminy. Koszty te pozostają poza zakresem (do)finansowania ze środków programu. Nie są uwzględniane w cenie posiłku ucznia, zatem także w ramach pomocy w formie posiłku ani też wyodrębniane oddzielnie w pozostałych kosztach, w celu faktycznego powiększenia opłaty za posiłek dla uczniów (posiłki, o których mowa w sprawie nie były jednocześnie objęte dowozem).
Zgodnie z programem (korzystanie z programu ma charakter dobrowolny), pomoc przyznawana jest w formie: 1) posiłku, 2) świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo 3) świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z oceną Sądu, zgodnie z którą, wszystkie inne koszty, które nie kalkulują się w tej cenie (posiłku), należy uznać za pozostałe koszty związane z przygotowaniem posiłku, do których można zaliczyć koszty utrzymania kuchni oraz wynagrodzenia personelu, przygotowującego czy dostarczającego posiłki.
W niniejszej sprawie, jak wynika z wydanych decyzji, nie kwestionowano pozostałych kosztów, lecz wyłącznie wykorzystanie części dotacji przyznanej w formie posiłku dla uczniów (z powodu podwyższenia opłaty za posiłek w całości o ponoszone przez Gminę koszty obsługi szkolnej stołówki), nie zaś pozostałe koszty, w tym dowóz posiłków;
2) art. 126, art 169 ust. 1 pkt 1 i art. 168 ust. 4 i 5 ufp w zw. z art 67a ust 4 ustawy z 1 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2022.2230) [obowiązującym do 31 sierpnia 2017 r.] oraz art 106 ust 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U.2023.900, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie wskutek błędnej interpretacji, zgodnie z którą udzielane w ramach programu wsparcie w formie posiłku dla dzieci i uczniów nie dotyczy realizowanych przez gminy zadań oświatowych, lecz zadań z zakresu pomocy społecznej, wsparcie w ramach programu nie jest adresowane do uczniów korzystających ze stołówek szkolnych, ale co do zasady - do osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, które są uprawnione do pomocy społecznej, w efekcie odwoływanie się, zdaniem Sądu, do przepisów prawa oświatowego nie może stanowić uzasadnienia dla ustalania kosztów kwalifikowalnych pomocy udzielanej w ramach programu, w sytuacji gdy:
- jakakolwiek wskazane przepisy zostały zawarte w przepisach prawa oświatowego, dotyczą wysokości opłat za posiłki świadczone dla uczniów w stołówkach szkolnych. Zgodnie z tymi przepisami, do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których o których mowa w art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, oraz o których mowa w art. 106 ust. 3 - Prawo oświatowe, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, ponadto wbrew stanowisku Sądu program skierowany jest wprost do dzieci i uczniów korzystających z posiłków w stołówce szkolnej, uprawnionych jednocześnie do ubiegania się o pomoc społeczną;
- zgodnie z § 2 ust. 2 umów dotacyjnych, Gmina zobowiązana była do dołożenia szczególnych starań, by udzielana w formie posiłków pomoc była przyznawana z uwzględnieniem zasad przeciwdziałania stygmatyzacji i dyskryminacji odbiorców. Nie można zatem dopuścić do sytuacji, w której koszty posiłków wydawanych uczniom, objętych pomocą w ramach programu, byłyby wyższe niż ceny posiłków uczniów opłacających posiłki we własnym zakresie, zgodnie z ww. przepisami prawa oświatowego;
II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, z późn. zm. dalej Kpa) poprzez uznanie, że w sprawie nie wykazano, że Gmina wykorzystała środki pochodzące z dotacji celowych na lata 2016-2018, przekazane w ramach kategorii pomoc w formie posiłku, niezgodnie z przeznaczeniem, czym naruszono ww. przepisy Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy:
- w niniejszej sprawie zakwestionowano wyłącznie wydatki dokonane ze środków dotacji przeznaczonej na pomoc w formie posiłków świadczonych w stołówkach szkolnych (w ramach jednej kategorii wydatków), nie inne formy pomocy, o których mowa w programie i w umowach dotacyjnych,
- jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku, jako koszty posiłku należy zatem uwzględnić jedynie te wydatki, które stanowią koszty, które kalkulują się w cenie posiłku (tzw. "wkład do kotła").
Uzasadnienia do uchylenia decyzji nie można dopatrywać się w stwierdzeniu, że wszystkie inne koszty, które nie kalkulują się w tej cenie, należy uznać za pozostałe koszty związane z przygotowaniem posiłku, do których można zaliczyć koszty utrzymania kuchni oraz wynagrodzenia personelu, przygotowującego czy dostarczającego posiłki. Pozostałe koszty, określone w umowie i w programie nie były kwestionowane w sprawie, a zatem nie objęte zakresem prowadzonego postępowania, ponadto do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, nie wlicza się kosztów utrzymania stołówki, analogicznie jak wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń. Na takie wydatki nie są przekazywane środki w ramach programu z budżetu państwa.
Okoliczność zatem, czy Gmina wystąpiła o inne formy pomocy, o których mowa w programie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza w sytuacji dokonania nieprawidłowego wykorzystania środków w ramach jednej kategorii wydatków, w odniesieniu do której Sąd potwierdził, że w kosztach posiłku należy uwzględnić tylko "wkład do kotła". Brak zatem załączenia do akt wniosków (w toku postępowania odwoławczego Minister dysponował stosownymi wnioskami Gminy) nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji;
3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wyjście poza granice sprawy prowadzonej przez organy administracji publicznej, tj. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przyznanej w ramach kategorii przeznaczonej na pomoc w formie posiłku w stołówkach szkolnych, skierowanej do uczniów i objęcie zakresem orzekania ewentualnych kosztów utrzymania kuchni w ramach kosztów pozostałych, pomimo że zakwestionowane kwoty dotacji zostały uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w ramach pomocy w formie posiłku, a jak stwierdził Sąd, jako koszty posiłku należy zatem uwzględnić jedynie te wydatki, które stanowię koszty, które kalkulują się w cenie posiłku (tzw. "wkład do kotła"), ponadto pomoc w formie utrzymania kuchni nie może być uznana za skierowaną do uczniów, finansowaną w ramach programu. W efekcie naruszył Sąd także art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp, poprzez wskazanie co do dalszego procedowania poza zakresem sprawy (zakwestionowanej kategorii kosztów przeznaczonych na pomoc w formie posiłku, z której dokonano wydatków na utrzymanie stołówek szkolnych w całości ze środków przyznanych dotacji).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Gmina wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawierać winno ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany jedynie wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu nr II oraz sposób w jaki go uzasadniono, in principio przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W kontekście zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jej autor, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in principio zarzutu wskazano jedynie, że naruszenie miało "istotny wpływ na wynik sprawy"). Przez "wpływ" zaś, o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć - w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy - stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 - wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia "istotnego" wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy, a wykazania tego zdecydowanie zabrakło w motywach skargi kasacyjnej (poświęcono tym kwestiom zaledwie - in fine - jedną stronicę).
Za trafną przeto należy uznać konstatację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zarzut kasacyjny sformułowany w pkt II skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do powtórzenia argumentacji dotyczącej zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt I gdyż skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazuje w jaki sposób naruszono wskazywane przez niego przepisy, ani tego jaki wpływ (a powinien on mieć charakter "istotny") na wynik sprawy miało wskazane naruszenie. Tym samym tak postawiony zarzut należy uznać za wadliwy. Zanegować również należy powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której granicą tej sprawy było postępowanie w przedmiocie przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej, przyznanej Gminie A w latach 2016 - 2018, w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 a w tym zakresie orzekał właśnie Sąd I instancji. Dokonując analizy zarzutu i uzasadnienia nie można ustalić co - zdaniem autora skargi kasacyjnej - było wyjściem poza granice orzekania. W ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Tymczasem uzasadnienie postawionego zarzutu jest identyczne, jak uzasadnienie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Tak więc - z opisanych wyżej przyczyn - zarzut nr II skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnym wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisów prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.).
W kontekście stawianych zarzutów wskazać należy, że pierwszy z nich (tj. nr I. 1) wskazuje na "błędną interpretację ww. przepisów", zaś drugi (czyli nr I.2) podnosi "ich niezastosowanie wskutek błędnej interpretacji", przy czym ich treść dotyczy negacji ustaleń faktycznych. Zgodnie zaś z poczynionymi we wcześniejszym akapicie uwagami od autora skargi kasacyjnej oczekiwać należało podjęcia próby dokonania prawidłowej wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Wymóg ten w żadnej mierze nie został spełniony.
Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną słusznie dostrzega, że mimo powołania szeregu przepisów ustawy o finansach publicznych, Minister Finansów nie wskazuje w jakim związku naruszenie to odnosi się do ich treści, zwłaszcza realiów sprawy. Pierwszy z tych przepisów definiuje pojęcie dotacji (art. 126), kolejne określają zasady zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1) oraz sposób rozumienia wykorzystania dotacji (art. 168 ust. 4 i 5). Ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej naruszenia przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych w procesie wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych. W żadnym miejscu nie wskazano również, jak w ocenie Ministra Finansów powinna wyglądać prawidłowa wykładnia tych regulacji. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – na które powołuje się autor odpowiedzi na skargę kasacyjną - "do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 4377/21; por też: wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, czy wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 3739/21).
Mając powyższe na uwadze, postawiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut nr I.1 w obrębie naruszenia prawa materialnego należy uznać za wadliwy. Sąd I instancji słusznie przyjął, iż w sytuacji gdy przyznane i wypłacone w oparciu o umowę środki mieszczą się w wykazie wydatków kwalifikowanych, czyli że zostają wydatkowane na zadania określone w umowie; brak jest zatem podstaw aby dochodzić zwrotu tych środków - jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Bezzasadne jest - w kontekście zarzutu I.2 petitum skargi kasacyjnej -odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do tych samych przepisów ustawy o finansach publicznych (ze względów wyżej przytoczonych) w powiązaniu z regulacjami ustawy o systemie oświaty i późniejszego Prawa oświatowego, ponieważ - jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji - "wsparcie udzielane w ramach Programu nie dotyczy realizowanych przez gminy zadań oświatowych, lecz zadań z zakresu pomocy społecznej". Próżno - także i tym razem - poszukiwać dokonania przez autora skargi kasacyjnej prawidłowej wykładni (w miejsce "błędnej wykładni") wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów.
Autor skargi kasacyjnej - w jej uzasadnieniu (vide str. 17 i nast.) - podkreśla, wbrew regułom wykładni, że zobowiązanie Gminy, aby posiłki były przygotowywane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (§ 2 ust. 2 umów dotacyjnych) oznacza obowiązek przestrzegania przepisów regulujących warunki korzystania ze stołówki szkolnej. Z kolei pełnomocnik skarżącego - w odpowiedzi na skargę kasacyjną - wskazuje, iż wytłuszczenie słów "zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa", dokonanym celu przerzucenia akcentu na koniec zdania, nie zmieni faktu, że - zgodnie z wszelkimi regułami wykładni - z § 2 ust. 2 umów dotacyjnych wynika jedynie to, iż to posiłki mają być przygotowywane zgodnie z przepisami prawa, czyli m.in. z zasadami sanitarnymi, którą to konstatację Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje. Jest bowiem oczywiste, że przepis art. 106 Prawa oświatowego (wcześniej art. 67a ustawy o systemie oświaty) w żadnej mierze nie stanowią regulacji mających zastosowanie do "przygotowywania posiłków".
Niezrozumiałe jest także załączenie do skargi kasacyjnej "odpisu pisma Wojewody wraz z kopiami załączników". Rodzi się bowiem zasadne pytanie, a mianowicie w jakim trybie Naczelny Sąd Administracyjny ma je analizować? Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie sformułował żadnych wniosków dowodowych związanych z przedłożonymi dokumentami, a jedynie - w ten specyficzny sposób - dołączył je do akt sprawy.
Polemika z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i przedstawienie własnej wersji ustaleń (w powiązaniu z jej oceną prawną) nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego, mając na uwadze wadliwie sformułowane zarzuty kasacyjne i wywody skarżącego kasacyjnie zawarte w ich uzasadnieniu, należało skargę kasacyjną oddalić jako bezzasadną.
W ponownym postępowaniu należy przede wszystkim dokonać realizacji trafnych wytycznych Sądu I instancji, a także wyżej poczynionych wywodów przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym postępowaniu należy dokonać oceny także dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
