Wyrok NSA z dnia 6 października 2026 r., sygn. III OSK 812/25
Publiczny nadawca będący spółką prawa handlowego może powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli wykaże w sposób konkretny i weryfikowalny, że informacje o kontrahentach oraz indywidualnie wynegocjowanych kwotach i warunkach umów mają wartość gospodarczą, pozostają poufne i zostały objęte działaniami zapewniającymi ich poufność. Sam publiczny charakter podmiotu nie eliminuje tej ochrony.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 515/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w Warszawie na decyzję Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji z siedzibą w Warszawie z dnia 29 stycznia 2024 r. nr TVP/BSK-PS/027-22/2024(34) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 stycznia 2025 r. (II SA/Wa 515/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę Stowarzyszenia S. z/s w W. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji z/s w Warszawie (dalej: "TVP", "spółka", "organ") z 29 stycznia 2024 r., nr TVP/BSK-PS/027-22/2024(34), w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Rozstrzygnięcie to zapadło na gruncie następującego stanu faktycznego.
Wnioskiem z 10 stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do spółki o udostępnienie w oparciu o art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") umów na organizację imprezy sylwestrowej Sylwester Marzeń z Dwójką 2023, organizowanej przez TVP w roku 2023 r. poprzez wskazanie osobno dla każdej z umów: przedmiotu umowy, daty zawarcia umowy, stron podpisujących umowę, kwoty umowy, żądając przesłania wskazanych informacji na podany we wniosku adres e-mail.
Decyzją z 29 stycznia 2024 r. spółka odmówiła skarżącemu udostępnienia żądanych danych, powołując się przy tym na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1913 ze zm.; dalej także: "u.z.n.k."), wskazując, że pomimo, iż TVP S.A. jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania, zwłaszcza w kontekście konkurencyjności oferty w zestawieniu z innymi stacjami telewizyjnymi. Podmioty te konkurują z TVP i są zainteresowane poznaniem warunków produkcji i emisji, jakie przy tej produkcji poniosła spółka. Uzyskanie przez taki podmiot wnioskowanych informacji, może wpływać na wzmocnienie jego pozycji rynkowej, jednocześnie osłabiając na rynku pozycję TVP i jej możliwości negocjacyjne w przyszłości.
Organ podniósł, iż w jego ocenie informacje o warunkach umów, ich przedmiotu, podmiotów z którymi umowy są zawierane, daty ich zawarcia posiadają dla TVP na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nastąpić nie może.
TVP wskazała nadto, że podjęła działania w celu zachowania informacji w przedmiotowym zakresie w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu Spółki. Zdaniem TVP wnioskowane informacje mają takie istotne znaczenie.
Nie zgadzając się z wydaną decyzją została ona zaskarżona przez skarżącego do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę, spółka wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, uznając zarzuty skargi za pozbawione racji.
Uzasadniając stanowisko z powołanego na wstępie wyroku Sąd meriti uznał, że poza sporem pozostawało to, iż TVP S.A. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Kluczowej kwestii WSA upatrywał natomiast w zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie TVP wykazała – wbrew twierdzeniom skarżącego - iż wnioskowane do udostępnienia dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnione jest również stanowisko, że informacja o warunkach finansowych na jakich zostały zawarte żądane umowy ma dla TVP wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
TVP wypełniła przesłankę materialną "tajemnicy przedsiębiorcy", wykazując, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą. Sąd nie miał wątpliwości, że wiedza o treści wnioskowanych umów, udostępniona podmiotom konkurencyjnym, mogłaby zostać wykorzystana w sposób zagrażający interesom spółki. W sprawie została też spełniona przesłanka formalna, gdyż TVP uzewnętrzniła wolę utajnienia żądanych informacji. Wskazana została konkretna podstawa i zakres poufności przedmiotowej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez WSA w Warszawie, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia skarżącemu, stanowiących informacji w postaci danych dotyczących umów na organizację imprezy sylwestrowej Sylwester Marzeń z Dwójką 2023, organizowanej przez TVP w roku 2023 r., pomimo braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie;
b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez WSA w Warszawie, że zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prawa do prywatności;
2. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu, ponieważ objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa;
b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te formułują wymóg wobec uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego polegający na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
• zaniechaniu przez WSA w Warszawie wskazania powodów, dla których w ocenie Sądu organ ma taką samą pozycję na wolnym rynku jak i inne podmioty oraz dla których ujawnienie danych o organizacji jednorazowo imprezy w 2023 r. naruszałoby konkurencyjną pozycję spółki
- wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że decyzja organu jest błędna, a wnioskowana przez skarżącego informacja powinna zostać udostępniona.
Bazując na powyższych zarzutach, których rozwinięcie nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, oświadczając o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oprzeć można na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj.:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a spółka żądania takiego nie przedstawiła.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach zakreślonych przez podniesione zarzuty nie zasługuje na uwzględnienie.
W złożonym środku zaskarżenia jego autor zdecydował się na podniesienie zarzutów odnajdujących swą podstawę w obu punktach wynikających z dyspozycji art. 174 p.p.s.a. Dlatego też, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznane winny zostać zarzuty dotyczące przepisów postępowania, albowiem od prawidłowości ustalenia przebiegu stanu faktycznego sprawy lub skutecznego jego podważenia przez skarżącego kasacyjnie w dalszej perspektywie uzależniona jest weryfikacja poprawności zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego pod dany stan faktyczny.
Mając na uwadze powyższe, jako nieskuteczny należało ocenić zarzut opisany w pkt 2 lit. a) skargi kasacyjnej. Analiza jego treści wskazuje, iż autor w istocie podważa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie zaś braki dotyczące przebiegu samego stanu faktycznego tudzież materiału dowodowego.
Powoływany przez skarżącego kasacyjnie w obu zarzutach z pkt 2 przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 5.03.2025 r., III OSK 5450/21; to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naruszenie wskazanego przepisu możliwe jest w sytuacji oddalenia bądź uwzględnienia skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt, bądź też oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w roztrząsanym przypadku. Akta sprawy są kompletne, żadna ich część nie została pominięta przy wyrokowaniu, a nadto WSA nie orzekał w oparciu o własne ustalenia, które nie byłyby wynikiem lektury dokumentacji aktowej. Autor skargi kasacyjnej czy to w podniesionych zarzutach czy ich uzasadnieniu nie powołuje takiej okoliczności, która mogłaby uzasadniać uwzględnienie zarzutu znajdującego oparcie we wskazanym przepisie.
Podobne wnioski wyciągnąć można odnośnie zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji orzekał w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w granicach danej sprawy, uwzględniając wszystkie jej aspekty. Jak podnosi się w judykaturze dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd a quo, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1580/11), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21.01.2014 r., II GSK 1560/12), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA z 11.09.2012 r., I OSK 1234/12; z 28.02.2012 r., II OSK 2395/10). Skarżący kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia nie wyjaśnia w jakim zakresie dyspozycja nadmienionego przepisu miała zostać przez Sąd naruszona i to w stopniu mającym wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, co dodatkowo potęguje brak możliwości pozytywnej weryfikacji zarzutów opartych na tym przepisie.
Ostatecznie, Sąd kasacyjny nie doszukał się także naruszenia dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem jego zdaniem uzasadnienie wyroku WSA zawiera wszystkie elementy wynikające z tego artykułu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).
W zaskarżonym wyroku wyjaśnione natomiast zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, co determinuje możliwość dokonania kontroli instancyjnej. Sąd odniósł się do aspektu podmiotowego i przedmiotowego dostępu do informacji, stwierdzając, że spółka jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej (aspekt podmiotowy), a nadto, że wnioskowana informacja co prawda stanowi informację publiczną, jednakże z uwagi na jej treść nie może zostać przekazana skarżącemu z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorcy (aspekt przedmiotowy). Sąd meriti przywołał przy tym treść art. 5 in extenso u.d.i.p., dokonując jego wykładni i odnosząc się do materialnego i formalnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy, powołując się przy tym na wypracowany dorobek orzeczniczy oraz doktryny. Przeprowadzona została również ocena pod kątem elementów składowych decyzji spółki odmawiającej udostępnienia informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w której Sąd pierwszej instancji nie doszukał się uchybień w działaniu organu i ocenę tę podziela także Naczelny Sąd Administracyjny. Dodatkowo WSA odniósł się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazując m.in., że wnioskowane informacje mają wartość gospodarczą dla TVP. Powołanie przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 4 u.z.n.k. – a więc przepisu, który zawierał tę definicję przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1637) – zamiast obowiązującego od 4 września 2018 r. art. 11 ust. 2 tej ustawy, stanowi oczywistą niedokładność, która pozostaje bez wpływu na trafność dokonanej oceny, skoro Sąd przytoczył i zastosował obowiązujące brzmienie definicji.
Koresponduje to z zarzutem wyrażonym w pkt 2 lit. b) skargi kasacyjnej, dotyczącym braku wyjaśnienia przez Sąd powodów, dla których uznano, że pozycja organu jest tożsama z pozycją innych podmiotów funkcjonujących na wolnym rynku, mimo że TVP korzysta ze środków publicznych, a jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Sąd pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii (s. 7–8 uzasadnienia wyroku), wskazując, że TVP – choć jest nadawcą publicznym – jest spółką prawa handlowego funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców telewizyjnych, a inne stacje telewizyjne prowadzą konkurencyjną działalność w zakresie produkcji audycji, w tym wydarzeń muzycznych. Argumentację tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Status TVP jako spółki publicznej radiofonii i telewizji, realizującej misję publiczną i finansowanej m.in. z opłat abonamentowych (art. 21 i art. 26 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji), przesądza o tym, że jest ona podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a informacje o zawieranych przez nią umowach co do zasady stanowią informację publiczną. Nie pozbawia jej to jednak ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ustawodawca wyłączył możliwość powołania się na tę przesłankę jedynie w odniesieniu do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz w przypadku rezygnacji z przysługującego prawa; nie wyłączył jej natomiast wobec przedsiębiorców, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Charakter publicznego nadawcy nie wyklucza więc powołanie się przez TVP na tajemnicę przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., III OSK 2704/21). Status ten i źródła finansowania uzasadniają natomiast rygorystyczne podejście do wykazania przesłanek tajemnicy – wykazanie to musi być konkretne i weryfikowalne.
Takie wykazanie w sprawie nastąpiło. TVP wskazała konkretny mechanizm, w jaki ujawnienie żądanych danych mogłoby zagrozić jej interesom: inne stacje telewizyjne organizują konkurencyjne wydarzenia muzyczne i zabiegają o udział tych samych wykonawców i podmiotów realizujących takie wydarzenia; znajomość przedmiotu, stron i kwot poszczególnych umów – a więc w istocie warunków finansowych, na jakich TVP nabywa świadczenia od poszczególnych kontrahentów – pozwoliłaby konkurentom łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki oraz pozyskać tych kontrahentów przez zaoferowanie im wyższego wynagrodzenia, osłabiając pozycję negocjacyjną TVP w przyszłości. Nie przekonuje argument skargi kasacyjnej, że żądane dane dotyczą imprezy jednorazowej. Koncert sylwestrowy jest wydarzeniem organizowanym przez TVP cyklicznie, co roku – co jest faktem powszechnie znanym i co potwierdza także przedmiot sprawy rozstrzygniętej powołanym wyrokiem III OSK 2704/21, dotyczącej imprez sylwestrowych z lat 2015–2017 – a warunki wynegocjowane przy jednej jego edycji stanowią naturalny punkt odniesienia w negocjacjach dotyczących kolejnych edycji i innych wydarzeń tego rodzaju. Za trafne nie może być natomiast uznane zawarte w uzasadnieniu decyzji zapatrywanie, że jedyną przesłanką utajnienia informacji przez przedsiębiorcę jest istnienie "chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka" zagrożenia jego interesów. Ujęcie to jest zbyt szerokie, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej wymaga spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa, a nie jakiegokolwiek ryzyka. Organ nie poprzestał jednak na tym ogólnym stwierdzeniu, lecz przedstawił przytoczoną wyżej konkretną argumentację, którą Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował.
Ostatecznie zatem, podsumowując dotychczasową część rozważań dokonana przez Sąd a quo ocena była wszechstronna i swobodna, a nie dowolna, uwzględniająca wszelkie istotne z punktu widzenia rozpoznania sprawy aspekty, nie pozostawiając wątpliwości, co do jej zgodności z prawem.
W następstwie braku skutecznego podważenia ustaleń Sądu, co do przebiegu stanu faktycznego sprawy, zasadnym jest przejście do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Pierwszy z nich (pkt 1 lit. a)) koncentruje się na zarzuceniu pod adresem WSA naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych danych pomimo braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie.
Przypomnieć zatem trzeba, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 wprawdzie zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jednakże dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, ponieważ art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia tego dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Unormowanie to koreluje bezpośrednio również z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Konsekwencją i niejako rozwinięciem powyższej regulacji jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczający prawo do informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (jak w niniejszym przypadku). Wskazany przepis u.d.i.p. został podany przez autora skargi kasacyjnej jako drugi zarzut z obrębu prawa materialnego (pkt 1 lit. b)). Treść obu zarzutów prawa materialnego umożliwia zatem ich łączne rozpoznanie, jako strukturalnie i zagadnieniowo powiązanych ze sobą.
W sprawie nie budziło zastrzeżeń, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Odmowa jej udostępnienia wynikała natomiast z ograniczeń płynących z u.d.i.p. w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do tej kwestii, poruszając zarówno unormowania wynikające z Konstytucji RP z jednej strony gwarantujące dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś umożliwiające ograniczenie takiego dostępu, jak też i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uszczegóławiające normy konstytucyjne.
Judykatura na tle wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zarysowała dwa stanowiska, jeżeli chodzi o zdekodowanie użytego w nim pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Drugi pogląd wskazuje, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera powołany art. 11 ust. 2 u.z.n.k., i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów materialnych tajemnicy przez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Skoro tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. to odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Rozbieżność ta nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, skoro – jak wyjaśniono niżej – wykazane zostało spełnienie przesłanek tajemnicy także w jej węższym ujęciu, a więc również przesłanki wartości gospodarczej.
W świetle aktualnego brzmienia art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (obowiązującego od 4 września 2018 r.) należy przyjmować, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.
Z kolei, jak słusznie zauważył to Sąd meriti na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny oraz materialny. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Oba te elementy na kanwie zaistniałej sprawy prawidłowo zostały przez organ wykazane. W kontekście aspektu formalnego TVP w sposób jednoznaczny uzewnętrzniła wolę utajnienia wnioskowanych informacji, przede wszystkim nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. Nie może natomiast o tym świadczyć samo wydanie decyzji odmownej: wola utajnienia informacji musi zostać uzewnętrzniona niezależnie od wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w przeciwnym razie o istnieniu tajemnicy decydowałaby sama odmowa jej ujawnienia.
Co zaś tyczy się aspektu materialnego to spółka udowodniła, że żądane przez wnioskodawcę dane mają dla niej przede wszystkim istotną wartość gospodarczą, o czym mowa zresztą była we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. Wyjaśnić przy tym należy, że pod pojęciem informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zakresie należy odwołać się również do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, co oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. Przesłanka poufności odnosi się również do informacji, które – jak w niniejszej sprawie – mają wartość jako "szczególne zestawienie" danych. Nawet jeżeli sam udział określonych wykonawców w koncercie jest powszechnie znany z jego transmisji, to powiązanie poszczególnych kontrahentów z przedmiotem, datą i kwotą zawartych z nimi umów nie jest powszechnie znane ani łatwo dostępne dla osób zajmujących się tego rodzaju informacjami.
Dodać przy tym warto, że klauzula tajemnicy przedsiębiorstwa została przez spółkę nadana właśnie ze względu na wartość gospodarczą zawartych umów, w tym przede wszystkim ujętych w nich kwestii organizacyjnych, technicznych, a w szczególności finansowych, wypracowanych w drodze negocjacji, których ujawnienie spowodowałoby, że konkurenci działający na rynku telewizyjnym posiedliby wiedzę umożliwiającą im lepszą pozycję negocjacyjną przy organizacji takich samych lub podobnych imprez rozrywkowych. Istotne jest to, że podmiot publiczny działający na rynku nie jest pozbawiony możliwości korzystania z tajemnicy przedsiębiorstwa. Oczywistym jest bowiem, że struktura własności nie może osłabiać rynkowej pozycji przedsiębiorcy wobec innych uczestników obrotu, a gdyby przyjąć inne stanowisko oznaczałoby, iż faktycznie publiczne podmioty nie mogłyby chronić swoich tajemnic gospodarczych. Stanowisko to jest zbieżne z powołanym wyrokiem NSA z 14 listopada 2023 r., III OSK 2704/21, w którym – w sprawie z udziałem tych samych stron, dotyczącej umów zawartych przez TVP w związku z organizacją imprez sylwestrowych – przyjęto, że charakter publicznego nadawcy nie wyłącza możliwości powoływania się przez niego na tajemnicę przedsiębiorcy. Wprawdzie w tamtej sprawie żądano udostępnienia umów w całości, a w niniejszej – określonych danych z umów, jednak żądane dane (przedmiot, data zawarcia, strony i kwota każdej z umów) obejmują właśnie te elementy, które przesądzają o gospodarczej wartości umów, tj. tożsamość kontrahentów i wynegocjowane z nimi warunki finansowe. Ocena ta dotyczy przy tym zakresu informacji objętego wnioskiem; nie przesądza ona o tym, czy tajemnicą przedsiębiorcy mogłaby zostać objęta informacja o łącznym koszcie organizacji imprezy, niepozwalająca na odtworzenie warunków umów zawartych z poszczególnymi kontrahentami.
Powyższej oceny nie podważa wyrok NSA z 8 września 2026 r., III OSK 495/25, w którym – na tle decyzji TVP opartej na zbliżonej argumentacji – uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji i decyzję odmawiającą udostępnienia informacji o podstawie zatrudnienia i wysokości miesięcznego wynagrodzenia wskazanych imiennie prezenterów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone tam stanowisko, że ryzyko zagrożenia interesów przedsiębiorcy musi być skonkretyzowane i obiektywnie powiązane z ujawnieniem dokładnie tych danych, których dotyczy wniosek, a odwołanie się do "minimalnego, potencjalnego ryzyka" nie jest wystarczające. W wyroku tym wprost wskazano jednak, że dopuszczalna jest ochrona szczegółowych warunków produkcji audycji, pełnych umów oraz danych finansowych pozwalających konkurentom odtworzyć strategię negocjacyjną nadawcy (z powołaniem wyroku III OSK 2704/21), odróżniając od nich informacje ograniczone do rodzaju umowy i wysokości wynagrodzenia pracowników. Przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie są właśnie dane o kosztach produkcji konkretnego wydarzenia – kontrahenci i kwoty poszczególnych umów – a decyzja wskazuje konkretny mechanizm szkody: możliwość przelicytowania przez konkurentów, organizujących własne koncerty sylwestrowe, warunków wynegocjowanych przez TVP z wykonawcami i podmiotami realizującymi wydarzenie. Skarga kasacyjna nie zarzuca przy tym – inaczej niż w sprawie III OSK 495/25 – braku odrębnej oceny poszczególnych kategorii żądanych danych.
Co także ważne, autor skargi kasacyjnej za pośrednictwem stawianych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego w rzeczywistości kwestionuje ustalenia faktyczne Sądu meriti, względem przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący formułuje ogólne zwroty o "braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji" tudzież, że "w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prawa do prywatności". Wobec jednakże braku skutecznego podważenia ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy w związku z podniesionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie w celu wykazania naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie musiałby wskazać na nieprawidłowość w zakresie samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy, a tego w jakikolwiek sposób nie uczynił. Sąd, wskutek dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, po zweryfikowaniu charakteru wnioskowanych informacji prawidłowo uznał, że organ słusznie zastosował normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem brak jest podstaw do uznania twierdzenia o naruszeniu zarzucanych w pkt 1 lit. a) i b) przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie.
W świetle zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, spółka wykazała ziszczenie przesłanek formalnej i materialnej, niezbędnych do zakwalifikowania żądanej informacji jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy, co skutkowało bezpodstawnością obu zarzutów prawa materialnego.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Sąd kasacyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
13
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
