Postanowienie NSA z dnia 10 września 2026 r., sygn. II GZ 332/26
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Marszałka Województwa Mazowieckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 4129/25 w zakresie wymierzenia grzywny w trybie art. 112 p.p.s.a. w sprawie ze skargi S. w L. na decyzje Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 20 października 2025 r. nr 01967/W w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 maja 2026 r. (sygn. akt VI SA/Wa 4129/25) wymierzył Marszałkowi Województwa Mazowieckiego grzywnę w wysokości 500 zł w sprawie ze skargi S. w L. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona") na decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej przywoływany jako: "Organ") z dnia 20 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
W treści uzasadnienia WSA wskazał, że 8 kwietnia 2026 r. wezwano pełnomocnika Organu do nadesłania – w terminie 7 dni, pod rygorem zastosowania art. 112 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. z 2026 r. poz. 143, dale przywoływana jako: "p.p.s.a.") – uzasadnienia decyzji (zezwolenia) z 29 października 2025 r. nr [...] sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a., wskazując, że nie zostało ono przekazana wraz ze skargą, aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedz na powyższe wezwanie pełnomocnik Organu oświadczył, że wzór decyzji, tj. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz pouczenie o odstąpieniu od uzasadnienia decyzji i o sposobie odwołania od decyzji, został określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1605). W związku z treścią ww. pisma z 14 kwietnia 2026 r. ponownie wezwano pełnomocnika Organu do nadesłania – w terminie 7 dni, pod rygorem zastosowania art. 112 p.p.s.a. – uzasadnienia decyzji (zezwolenia) sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a., pouczając jednocześnie o treści art. 54 § 2 i 2a p.p.s.a. Ponownie odpowiadając na wezwanie, pełnomocnik Organu powielił stanowisko wyrażone w przywołanym piśmie z 14 kwietnia 2026 r., dodając, że uzasadnienie decyzji sporządzone w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a. jest tożsame z ośmiopunktowym stanowiskiem organu, wyrażonym w piśmie z 19 grudnia 2025 r. przekazującym skargę. Do pisma z 5 maja 2026 r. nie załączono jednak uzasadnienia skarżonej decyzji. W związku z powyższym WSA wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 2 i 2a p.p.s.a., Organ powinien był przekazać skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Jednocześnie we wspomnianym trzydziestodniowym terminie zobowiązany był – przed przekazaniem akt WSA – sporządzić uzasadnienie skarżonej decyzji, skoro odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony. WSA wskazał, że Organ nie może bowiem zwolnić się od tego obowiązku, tłumacząc się przepisami Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń, ponieważ jest to akt niższego rzędu niż ustawa – p.p.s.a. Artykuł 54 § 2a p.p.s.a. został dodany zaś do ustawy procesowej na podstawie art. 11 ustawy z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych, jako przepis korespondujący z unormowaniem art. 107 § 4 k.p.a. i art. 210 § 5 Ordynacji podatkowej, przewidującymi możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji administracyjnej, jeżeli w całości uwzględnia ona żądanie strony. Dlatego w tych przypadkach wraz z odpowiedzią na skargę należy opatrzyć decyzję brakującym uzasadnieniem. W odniesieniu do znaczenia odpowiedzi na skargę, WSA stwierdził, że jest to pismo procesowe, którego złożenie jest wprawdzie obligatoryjne, ale treści w nim zawarte, nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego; pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Sąd odnosząc się do przedmiotowej sprawy podniósł, że organ wprawdzie w piśmie z 19 grudnia 2025 r. przedstawił stanowisko w sprawie skargi, jednak nie sporządził wymaganego przez art. 54 § 2a p.p.s.a. jej uzasadnienia. Analiza treści tego przepisu nie daje natomiast podstaw do przyjęcia, że sporządzenie odpowiedzi na skargę zastępuje, czy wyłącza obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu I instancji zaistniałe zaniedbanie nie pozwala na rozpoznanie skargi co do istoty, ponieważ brak jest możliwości zapoznania się WSA z treścią motywów, jakimi kierował się Organ wydając zaskarżoną decyzję. Brak wymaganego uzasadnienia powoduje zatem brak możliwości dokonania jej kontroli. Organ mimo dwukrotnego wezwania i upływu zakreślonych terminów, nie nadesłał uzasadnienia decyzji (zezwolenia) sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a. Stąd Sąd pierwszej instancji uznał nałożenie grzywny za zasadne.
2. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Organ, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie zmianę postanowienia poprzez wymierzenie grzywny w minimalnej wysokości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 112 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2, art. 54 § 2a oraz art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na Organ grzywny na niewykonanie jednego z obowiązków w zakresie przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy i odpowiedzi na skargę (nienadesłanie uzasadnienia decyzji sporządzonego w trybie art. 54 § 2a), podczas gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów art. 54 § 2, art. 54 § 2a oraz art. 55 § 1 p.p.s.a., prowadzi do wniosku, że sankcja przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. dotyczy przekazania całości akt (uzasadnienia decyzji jako części składowej tych akt), zaś zastosowanie art. 112 w sytuacji niewykonania jednego z tych obowiązków pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy oraz wykładnią systemową i funkcjonalną ww. przepisów o charakterze represyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
3. zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
4. Zgodnie z przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis art. 54 § 2a p.p.s.a. stanowi, że w terminie określonym w § 2, przed przekazaniem akt sądowi, organ sporządza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jeżeli odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony.
5. Uwzględniając treść i funkcję przywołanych przepisów prawa należy stwierdzić, że organ administracji, który na podstawie przepisu szczególnego odstąpi od uzasadnienia decyzji, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia tego zaskarżonego aktu, jeżeli został on zaskarżony do sądu administracyjnego. Jest to obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a przepisy p.p.s.a. nie przewidują od niego odstępstw. Celem tego obowiązku jest umożliwienie przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, do czego niezbędne jest zapoznanie się przez sąd z podstawami faktycznymi i prawnymi wydanej decyzji.
6. Przepis art. 112 p.p.s.a. określa natomiast środek dyscyplinujący, który sąd administracyjny stosuje w stosunku do organu administracji, który uchyla się od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy.
7. W przedmiotowej sprawie Organ nie wykonał w terminie obowiązku określonego w art. 54 § 2a p.p.s.a., albowiem nie przekazał do sądu sporządzonego na podstawie tego przepisu uzasadnienia decyzji (zezwolenia) z 20 października 2025 r. W konsekwencji tego braku przewodniczący wydziału dwukrotnie wzywał pełnomocnika organu administracji do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, z pouczeniem o możliwości zastosowania art. 112 p.p.s.a. Organ administracji dwukrotnie uchylił się od zastosowania do zarządzenia przewodniczącego wydziału poprzez brak przekazania uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zezwolenia), sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a. W świetle tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaktualizowały się przesłanki zastosowania przepisu art. 112 p.p.s.a. i w konsekwencji uzasadnione było wymierzenie organowi administracji grzywny, albowiem niesporne jest, że organ administracji dwukrotnie uchylił się od wykonania zobowiązania sądu nałożonego zarządzeniem przewodniczącego wydziału.
8. Oceny zasadności wymierzenia grzywny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Organ administracji nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 54 § 2a p.p.s.a., a co za tym idzie znaczenia konsekwencji wynikających z charakteru i funkcji uzasadnienia decyzji sporządzonego na tej podstawie prawnej oraz normatywnych przesłanek jego sporządzenia. Uzasadnienie decyzji sporządzane na podstawie tego przepisu prawa nie stanowi elementu akt administracyjnych, które – jak słusznie należałoby przyjąć – stanowią dokumentację skompletowaną w ramach załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast przepis art. 54 § 2a p.p.s.a. - ze względu na etap postępowania, w którym znajduje zastosowanie – stosuje się w okresie następującym już po zakończeniu postępowania administracyjnego, a po wystąpieniu przez stronę ze skargą na decyzję. W konsekwencji sporządzenie uzasadnienia decyzji na podstawie przywołanego przepisu prawa następuje po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w zakresie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego - B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 63). Zatem sporządzone na podstawie art. 54 § 2a p.p.s.a. uzasadnienie decyzji nie stanowi elementu akt administracyjnych, lecz jest pismem powstałym na etapie po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji brak jest podstaw, aby nieprzekazanie do sądu tego uzasadnienia traktować na równi z niewykonaniem obowiązku przekazania akt sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.), które sankcjonowane jest wymierzeniem grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
9. Odnosząc się natomiast do wysokości wymierzonej grzywny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ona proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia. Organ był dwukrotnie wzywany do nadesłania uzasadnienia decyzji (zezwolenia), które – co należy podkreślić - powinien sporządzić bez jakiegokolwiek wezwania sądu. W konsekwencji nieprzekazania uzasadnienia przez organ sprawie nie można było nadać biegu, albowiem - jak już wyżej wspomniano - niezbędne do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji (zezwolenia) przez sąd administracyjny jest zapoznanie się przez sąd z uzasadnieniem tego aktu administracyjnego, który stanowi odzwierciedlenie motywacji organu będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia.
10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
