Postanowienie NSA z dnia 28 maja 2026 r., sygn. II GSK 1201/26
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2026 r., sygn. akt l SAB/Po 3/26 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora W. [...] w K. w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 30 stycznia 2026 r., sygn. akt I SAB/Po 3/26 odrzucił skargę M. W. na bezczynność Dyrektora W. [...] w K. (dalej: Dyrektor Szpitala) w przedmiocie rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń zdrowotnych.
Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skardze podniesiono, że Dyrektor Szpitala ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie usług pielęgniarskich 19 września 2025 r., na podstawie art. 26 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.). Konkurs zakończył się ogłoszeniem wyników 17 października 2025 r. Oferta skarżącej nie została przyjęta, wobec czego 24 października 2025 r. skarżąca wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, które nie zostało rozpoznane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając odrzucenie skargi na bezczynność Dyrektora Szpitala, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że postępowanie konkursowe prowadzące do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, o jakim stanowi art. 26 ustawy o działalności leczniczej, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na żadnym z etapów, a sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest sprawą administracyjną. Skargę na bezczynność w rozpoznaniu odwołania WSA uznał w konsekwencji za niedopuszczalną, wskazując, że jej przedmiotem są czynności niemające charakteru administracyjnego i które nie są objęte zakresem właściwości sądów administracyjnych. Z przepisów ustawy o działalności leczniczej i mających odpowiednie zastosowanie enumeratywnie wymienionych w treści jej art. 26 ust. 4 przepisów ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461) nie wynika, aby podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. W., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem odwołania były czynności niemające charakteru administracyjnego,
2) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli czynności dokonanych przez dyrektora w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych,
3) art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne pominięcie, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, mimo wystosowania przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które otworzyło możliwość sądowoadministracyjnej kontroli kwestionowanej czynności.
3. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej poprzez przyjęcie, że w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia konkursu dyrektor szpitala nie wydaje decyzji administracyjnej,
2) art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu konkursowym nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez NSA lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpital wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.
W ocenie NSA stanowisko WSA w Poznaniu przyjęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe i oceny tej nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom uznając, że skarga na bezczynność została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz - zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a. - w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; publ. ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55). Zakres ten przesądza o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Prawidłowe było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 26 ust. 4 (z zastrzeżeniem art. 26 ust. 5) ustawy o działalności leczniczej, do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art. 140, art. 141, art. 146 ust. 1, art. 147, art. 148 ust. 1, art. 149, art. 150, art. 151 ust. 1, 2 i 4-6, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia. Zakres odesłania przewidziany w ww. art. 26 ust. 4 nie obejmuje tej części art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, która ustanawia kompetencję do wydania decyzji administracyjnej jako formy rozstrzygnięcia odwołania oferenta od wyniku konkursu ofert. W stanie prawnym relewantnym w sprawie, to przepisy art. 154 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowiły m.in., że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje ostateczną decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, a świadczeniodawcy przysługiwała od niej skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ przepis art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej nie zawierał (i nie zawiera) odesłania do ust. 3 i 4 art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, to brak było podstawy kompetencyjnej i materialnoprawnej do wydania przez kierownika podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert. W konsekwencji brak podstaw do uznania, że sprawie wystąpiła bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, która mogłaby stać się przedmiotem skutecznej skargi.
Niezrozumiałe jest przy tym, w jaki sposób treść art. 52 § 3 p.p.s.a. miałby mieć wpływ na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w powyżej zarysowanym stanie prawnym. Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach. Pomijając nawet fakt, że art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej do niego nie odsyła, to przede wszystkim przepis ten został uchylony z dniem 1 września 2020 r.
Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wyrok WSA w Poznaniu, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej (z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 148/22) został uchylony postanowieniem NSA (z 12 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1648/22), który również odrzucił skargę w tej sprawie z uwagi na jej niedopuszczalność.
Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W związku z tym skargę kasacyjną, jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 184, art. 181 § 1 i art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.
Odnośnie do wniosku Dyrektora Szpitala o zwrot kosztów postępowania należy wyjaśnić, że o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
