Wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2026 r., sygn. I OSK 1474/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 807/24 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr SKO.4111.41.2024 SKO.4111.45.2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji uznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz orzekającej o ich zwrocie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W ŁODZI WYROKIEM Z 11 KWIETNIA 2025 R. ODDALIŁ SKARGĘ M. J. NA POSTANOWIENIE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W ŁODZI Z 14 SIERPNIA 2024 R. W PRZEDMIOCIE STWIERDZENIA UCHYBIENIA I ODMOWY PRZYWRÓCENIA TERMINU DO WNIESIENIA ODWOŁANIA OD DECYZJI UZNAJĄCEJ ŚWIADCZENIA Z FUNDUSZU ALIMENTACYJNEGO ZA NIENALEŻNIE POBRANE ORAZ ORZEKAJĄCEJ O ICH ZWROCIE, A W PKT 2 ZASĄDZIŁ NA RZECZ ZASTĘPUJĄCEGO JĄ PEŁNOMOCNIKA USTANOWIONEGO W RAMACH PRAWA POMOCY NIEOPŁACONE PRZEZ SKARŻĄCĄ KOSZTY POMOCY PRAWNEJ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w części dotyczącej oddalenia skargi i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu nieopłaconych w całości ani części kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., które to naruszenie polegało na niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżone nią postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ wbrew wymogom wynikającym z tych przepisów nie dokonał wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, o czym wprost świadczy fakt, że uzasadniając swoje stanowisko o braku podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania, w ogóle nie odniósł się do dowodu z dokumentu w postaci odpowiedzi Poczty Polskiej na złożoną przez skarżącą reklamację dotyczącą przesyłki o nr [...], czym naruszył wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym naruszył również zasadę pogłębiana zaufania obywateli do władzy publicznej, które to okoliczności powinny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 2 pkt 1 lit c p.p.s.a.;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., gdyż organ wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartym w wyroku z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 845/22, nie dokonał prawidłowej merytorycznej oceny wniosku o przywrócenie terminu, w tym przesłanki braku winy, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do złożonego dokumentu w postaci odpowiedzi na reklamację, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a dodatkowo zostało potwierdzone przez organ w odpowiedzi na skargę, w której stwierdziło, że "skarżąca nie przedstawia w skardze nowych zarzutów, które w jakikolwiek sposób kwestionowałoby podjęte w tutejszym Kolegium rozstrzygnięcie", co wprost wskazuje na to, że organ wbrew wymogowi wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w ogóle nie odniósł się do elementu materiału dowodowego w postaci odpowiedzi na reklamację, co wskazuje na to, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy i w ogóle nie dokonał oceny przesłanki braku winy przez pryzmat złożonego dowodu, co czyni ocenę dokonaną przez organ iluzoryczną i stanowi naruszenie przepisów postępowania, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.;
2) prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ zasadnie odmówił przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania i z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na to, że spełnione są przesłanki, od których wystąpienia uzależnione jest przywrócenie terminu do dokonania czynności, gdyż skarżąca w sposób dostateczny uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół kwestii braku winy skarżącej w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz orzekającej o ich zwrocie. W rozpoznawanej sprawie decyzją z 28 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi uznał bowiem świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej za okres 1-31 lipca 2021 r. za nienależnie pobrane i orzekł o ich zwrocie. Decyzja ta została uznana za prawidłowo doręczoną skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., a następnie na skutek niewniesienia w ustawowym terminie odwołania stała się ostateczna.
Pismem z 27 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że decyzja nie została jej doręczona, a w skrzynce pocztowej nie było żadnej przesyłki doręczonej przez pocztę, co świadczy o braku jej winy w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie oświadczyła, że złożyła wniosek o doręczenie przesyłki i złożyła reklamację w zakresie prawidłowości doręczenia przesyłki.
Postanowieniem z 28 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z 28 lutego 2022 r.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 845/22, uchylił zaskarżone postanowienie, nakazując organowi odwoławczemu wezwanie skarżącej do uzupełnienia braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez złożenie odwołania, a następnie w zależności od skuteczności działań skarżącej pozostawienie wniosku o przywrócenie terminu bez rozpoznania bądź rozpoznanie tego wniosku, w tym ocenę przesłanki braku winy i ustalenie, czy, a jeśli tak, to w jakiej dacie decyzja organu została skutecznie doręczona skarżącej.
Wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1334/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu na powyższy wyrok.
Po uzupełnieniu przez skarżącą braku formalnego wniosku Kolegium ustaliło na podstawie oględzin koperty oraz na podstawie wydruku śledzenia przesyłek, że decyzja została nadana w urzędzie pocztowym listem poleconym, a skarżąca została powiadomiona przez urząd pocztowy o możliwości odbioru pisma dwukrotnie w dniach 10 i 18 marca 2022 r. Przesyłka została następnie zwrócona 25 marca 2022 r. do nadawcy. W ocenie Kolegium pozwalało to uznać, że decyzja została doręczona skarżącej 24 marca 2022 r., a odwołanie złożone 27 czerwca 2022 r. za wniesione po upływie ustawowego terminu. Kolegium uznało również, że reklamacja przesyłki pocztowej złożona przez skarżącą pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, gdyż jako dotycząca okresu 27 maja – 21 czerwca 2022 r. nie odnosiła się do doręczenia decyzji. W świetle powyższych ustaleń Kolegium postanowieniem z 14 sierpnia 2024 r. uznało, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, a złożone przez skarżącą odwołanie należało uznać za złożone z naruszeniem ustawowego terminu.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przywrócenie terminu dokonania czynności procesowej wymaga kumulatywnego spełnienia szeregu przesłanek, do których należy uprawdopodobnienie, że strona nie ponosi winy, w tym również w postaci lekkiego niedbalstwa, w niedochowaniu terminu dokonania czynności procesowej. Wyjaśnił, że wynik reklamacji przesyłki [...] załączonej do skargi wskazuje, że w związku z faktem, iż próby doręczenia przesyłek i ich awizowania nie wymagają uwierzytelnienia ich wykonania, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, aby osoba odpowiedzialna za doręczenie i awizację przesyłki zaniedbała swoje obowiązki służbowe. W ocenie Sądu dokument ten nie stanowi dowodu na okoliczność nieprawidłowego świadczenia usług pocztowych ani nie uprawdopodabnia takiej okoliczności, a zatem nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił przy tym, że z przepisów prawa pocztowego potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez operatora wyznaczonego oraz wydruk potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pobrane z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego służącego do nadawania rejestrowanych przesyłek pocztowych lub przekazów pocztowych mają moc dokumentów urzędowych. Odnotował także, że skarżąca nie przedstawiła żadnych przeciwdowodów podważających stwierdzoną prawidłowość doręczenia decyzji, a dokonanie takiej czynności nie mieści się w ciążącym na organie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Sąd uznał, że organ prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w wyroku tego sądu z 23 lutego 2023 r., jednoznacznie ustalając, kiedy decyzja została doręczona.
Mając powyższe na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej oraz fakt, że w rozpoznawanej sprawie orzekały już sądy administracyjne, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym miejscu należy przypomnieć, że wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 lutego 2023 r. nakazywały organowi wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu przez złożenie odwołania. W przypadku, gdyby skarżąca nie dopełniła w terminie 7 dni czynności, organ miał pozostawić wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania. Natomiast, w sytuacji, gdy brak wniosku zostałby usunięty, zadaniem organu było merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w tym dokonanie oceny przesłanki braku winy. Ponadto organ miał za zadanie jednoznaczne ustalenie, czy, a jeśli tak, to z jaką datą decyzja organu pierwszej instancji została skarżącej skutecznie doręczona. Analiza akt sprawy wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że wcześniejsze zalecenia tego sądu zostały wykonane. Organ po uzupełnieniu przez skarżącą braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu ustalił, w jakiej dacie decyzja, od której odwoływała się skarżąca, została jej doręczona a dokładniej z jaką datą uznano tę decyzję za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Kolegium przeprowadziło również analizę ziszczenia się przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Odnotować przy tym należy, że treścią zaleceń sądu co do dalszego postępowania organu nie było uwzględnienie wniosku i wydanie określonego rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonanie określonych przez ten sąd czynności w toku postępowania administracyjnego. Zalecenia te koncentrowały się na zapewnieniu, że ocena wniosku o przywrócenie terminu nastąpi w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, a nie wydaniu określonego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wyjaśnić, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje w fakcie pominięcia przez Kolegium odpowiedzi operatora pocztowego z 14 października 2022 r. Innych przejawów naruszenia tych przepisów pełnomocnik skarżącej bowiem nie wskazał, pomimo że formułując ten zarzut, oparł go na ogólnej argumentacji wskazującej na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy.
Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok, przyjął że Kolegium wydając postanowienie z 14 sierpnia 2024 r., swoje rozważania w zakresie niewykazania braku winy skarżącej w niedochowaniu terminu złożenia odwołania od decyzji niezasadnie ograniczyło do wyniku wcześniejszej reklamacji doręczenia. Pierwsza reklamacja doręczenia dotyczyła bowiem prawidłowości doręczania przesyłek pocztowych w okresie 27 maja – 21 czerwca 2022 r., tj. okresu nieobejmującego czynności podjęte w celu doręczenia decyzji z 28 lutego 2022 r. Dopiero kolejna reklamacja skarżącej dotyczyła oznaczonej pocztowym numerem nadawczym przesyłki zawierającej decyzję z 28 lutego 2022 r. Zauważyć jednakże należy, że odpowiedź operatora na tę reklamację zawarta w piśmie z 14 października 2022 r. wyraźnie wskazuje, że czynności związane z podjęciem próby doręczenia przesyłek przez operatora oraz ich awizowanie nie wymagają uwierzytelnienia ich wykonania. Operator pocztowy nie był w związku z tym w stanie jednoznacznie stwierdzić, aby osoba odpowiedzialna za doręczenie i awizację przesyłki zaniedbała swoje obowiązki służbowe. Odpowiedź ta – wbrew intencji autora skargi kasacyjnej – nie może być zatem uznana za uprawdopodobnienie braku winy skarżącej w niedochowaniu terminu złożenia odwołania od decyzji. Z wyniku reklamacji nie wynika bowiem, że przyczyną, która legła u podstaw niedochowania terminu, są okoliczności leżące po stronie operatora. W konsekwencji powyższego uznać należy, że odpowiedź operatora pocztowego z 14 października 2022 r. nie miała realnego wpływu na możliwość wykazania, że niedochowanie przez skarżącą terminu wniesienia odwołania od decyzji miało miejsce bez jej winy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że nieuwzględnienie przez Kolegium tego dokumentu w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia może zostać wprawdzie uznane za naruszenie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zasad budowania zaufania do władzy publicznej (powołanej w uzasadnieniu analizowanego zarzutu), tj. art. 8 § 1 k.p.a., a także zasady przekonywania (niepowołanej przez pełnomocnika skarżącej zarówno w uzasadnieniu zarzutu, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej), tj. art. 11 k.p.a., ale jest to naruszenie niemające wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak domaga się tego pełnomocnik skarżącej, wymagało wykazania nie jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, ale naruszenia postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, to tym bardziej nie mogło mieć istotnego wpływu niezbędnego do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego wymaganego na gruncie przywołanego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadne.
Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, jak ma to miejsce w przypadku analizowanego zarzutu, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1551/22). W rozpoznawanej sprawie hipotezą normy umożliwiającej przywrócenie uchybionego terminu postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której został złożony wniosek o przywrócenie terminu wraz z dokonaniem czynności, której dotyczył termin, dochowany został siedmiodniowy termin na złożenie tego wniosku i uprawdopodobniono, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, skarżąca nie uprawdopodobniła, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nastąpiło bez jej winy. Oznacza to, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie różni się od hipotezy normy prawnej rekonstruowanej na podstawie art. 58 k.p.a., w tym art. 58 § 1 k.p.a. W konsekwencji zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 28 lutego 2022 r. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
