Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2026 r., sygn. III OSK 2772/23
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1778/22 w sprawie ze skargi M.K. i P.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lipca 2022 r., nr 51/2022 w przedmiocie nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M.K. i P.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1778/22, oddalił skargę M.K. i P.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lipca 2022 r., nr 51/2022 w przedmiocie nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Lokal mieszkalny przy ul. [...] w W. - stanowiący własność m.st. Warszawy, będący w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji - został przydzielony decyzją tego organu z dnia 24 października 2000 r., nr 43/2000 - jako mieszkanie funkcyjne – J.K. - rencistce rodzinnej KSP. Zainteresowana występowała do KSP z wnioskiem o uwzględnienie w decyzji przydziałowej jej syna P.K. wobec faktu wspólnego zamieszkiwania z nim od jego urodzenia i posiadania przez niego renty socjalnej. Organ stwierdził jednak, że syn nie spełnia przesłanek do uznania go za członka rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), a w konsekwencji nie może być uwzględniony w decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. J.K. zmarła w 2019 r., a w lokalu zamieszkują obecnie lub są zameldowani: M.K., P.K. i A.K. - synowie głównego najemcy.
Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 61 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów.
Decyzją z dnia 30 maja 2022 r., nr 18/2022 Komendant Stołeczny Policji, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947, dalej: "rozporządzenie"), nakazał M.K., P.K. oraz A.K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strony nie należą do kategorii osób wymienionych w art. 88 ustawy o Policji, ani w art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), a tym samym nie mogą uzyskać tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Tytułu tego nie mogą również uzyskać na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 lipca 2022 r., nr 51/2022, utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 maja 2022 r., wyjaśniając, że sporny lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172, dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów"), do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych mają charakter przepisów odrębnych od przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji lub innej osoby uprawnionej (emeryta, rencisty policyjnego). Z art. 88 ustawy o Policji wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Według zaś art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Oznacza to, że gdyby strony były uprawnione do emerytury lub renty policyjnej bądź posiadali prawo do policyjnej renty rodzinnej, przysługiwałoby im prawo do lokalu mieszkalnego. Żadnego z tych warunków strony jednak nie spełniają, zatem zajmują lokal bez tytułu prawnego.
Dalej KGP wskazał, że decyzja, o której mowa art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji stwierdzenia zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego - obowiązany jest wydać decyzję o jego opróżnieniu.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się M.K. i P.K., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnianie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. W świetle art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą uzyskać emeryci i renciści policyjni. Przepis art. 29 ust. 2 przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami lub rencistami policyjnymi, ani osobami uprawnionymi do policyjnej renty rodzinnej. Oznacza to, że nie posiadają tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
W świetle powyższego decyzja podjęta w dniu 30 maja 2022 r. przez organ I instancji, utrzymana następnie w mocy przez organ II instancji w dniu 22 lipca 2022 r., jest prawidłowa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
WSA w Warszawie podkreślił, że przepisy ustawy o Policji wprowadzają ogólną regułę, że funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu mieszkalnego jest więc ściśle powiązane z charakterem stosunku służbowego funkcjonariuszy. Oznacza to, że lokal mieszkalny będący w dyspozycji Policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Osoba bez tytułu prawnego do takiego lokalu powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem, określonym przepisami ustawy o Policji.
Z powyższym wyrokiem nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 29 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżącym nie przysługuje renta rodzinna w rozumieniu powyższych przepisów, a w konsekwencji nie posiadają oni tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego;
2. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek niedopełnienia obowiązku dokładnego zbadania całości stanu faktycznego niniejszej sprawy, co skutkowało uznaniem, iż skarżący nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego;
3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, ponieważ wydana została z naruszeniem art. 29 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym, w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez dokonanie błędnej analizy stanu faktycznego, z pominięciem powyższych przepisów, co doprowadziło do błędnego założenia, iż skarżącym nie może przysługiwać tytuł prawny do spornego lokalu mieszkalnego;
4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływy na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w efekcie brak stwierdzenia, że skarżący posiadają tytuł prawmy do lokalu mieszkalnego;
5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona ze względu na to, że przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 17 czerwca 2026 r. skarżący kasacyjnie złożyli wniosek na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Komendanta Stołecznego Policji z dnia 21 kwietnia 2026 r. na okoliczność przekazania spornego lokalu właścicielowi, tj. Miastu Stołecznemu Warszawa i ustania z dniem 13 kwietnia 2026 r. wszelkich roszczeń Komendanta Stołecznego Policji do lokalu oraz tego, że sporny lokal nie pozostaje już w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji i odpadnięcia przedmiotu sprawy, a w konsekwencji bezprzedmiotowości decyzji nakazującej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.
W związku z tym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lipca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 maja 2022 r. i umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że przydział lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, określają powstanie uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz określają zasady przydziału i opróżniania takich lokali. Oznacza to w konsekwencji, że do spraw dotyczących przyznawania i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji, nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak również przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczących wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego (art. 691 § 1 k.c.), czy też przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego w zakresie eksmisji z tych lokali. Rozstrzyganie spraw związanych z opróżnianiem lokali mieszkalnych, powstających w relacji między dysponentem lokalu a zajmującym ten lokal policjantem, byłym policjantem, członkami jego rodziny lub jakąkolwiek inną osobą zajmującą ten lokal, w tym także bez tytułu prawnego, w sytuacjach wskazanych w art. 95 ust. 2 lub 3 ustawy o Policji, następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu Policji, od której służy zainteresowanemu odwołanie w toku postępowania administracyjnego, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Wydana w sprawie decyzja nie budzi także wątpliwości co do swej treści.
Wyjaśnić należy, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością. Powoduje to, że policjanci powinni mieć zabezpieczone mieszkanie w pobliżu miejsca pełnienia służby. Prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji nie jest więc swego rodzaju niezasłużonym wyróżnieniem czy przywilejem, ponieważ wynika z istoty stosunku służbowego wiążącego ich z organami. Wymagając od nich dyspozycyjności należy zapewnić im warunki, w których ta dyspozycyjność będzie mogła być zrealizowana. Dlatego też wyłącznie organy Policji posiadają uprawnienie do decydowania, w trybie przepisów pragmatycznych, o prawie do zamieszkiwania w takich lokalach. Potrzeby obywateli niebędących związanymi z resortem powinny realizować organy gminy w stosownym do tego trybie. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. Zatem lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Tym samym w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego policjanta – zamieszkiwania w lokalu.
Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przywołany przepis przewiduje zatem możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, przez członków rodziny zmarłego policjanta, emeryta policyjnego, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdyby byli oni uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci policjanta, emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Art. 29 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie kreuje dożywotniego prawa do lokalu. Zasadniczą funkcją tych przepisów - jest zapewnienie lokalu mieszkalnego policjantom, a nie pomoc (po ich śmierci) dorosłym dzieciom z uwagi na ich trudną sytuację mieszkaniową czy zdrowotną. Pomoc taka - jako wyjątek od zasadniczej funkcji przepisów dotyczących pomocy mieszkaniowej dla policjantów - przysługuje dzieciom tylko przez czas pobierania renty rodzinnej. Uprawnienia rencistów i emerytów policyjnych są ograniczone względem uprawnień funkcjonariuszy czynnych.
Z powyższego wynika, że kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przy czym pojęcie tytułu prawnego do lokalu trzeba rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie zatem decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność zameldowania w lokalu bądź długotrwałość zajmowania lokalu przez osobę niemającą tytułu prawnego do lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Brak decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadali jakikolwiek tytuł prawny uprawniający ich do zajmowania spornego lokalu mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie nie są policjantami, emerytami policyjnymi lub osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym policjancie, któremu została wydana decyzja o przydziale lokalu. Jedyną osobą uprawnioną do zamieszkiwania w spornym lokalu była matka skarżących kasacyjnie, która była osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym policjancie. Zatem szczególna ochrona skarżących kasacyjnie, nieuprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie, rozciągała się na okres, w którym najemcą lokalu była matka skarżących kasacyjnie. Jej śmierć, jako uprawnionej do renty rodzinnej, spowodowała wygaśnięcie najmu lokalu. Skutkiem tego, uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy najmu nie przeszły na osoby wspólnie z nią zamieszkałych, lecz wygasły. Jeszcze raz należy podkreślić, uprawnienie skarżących kasacyjnie do zamieszkiwania w przeszłości w spornym lokalu wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ich z matką, jako osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu. Wraz z jej śmiercią, to uprawnienie utracili, bowiem osoby mające prawo pochodne do zamieszkiwania tracą je, a tym samym zajmują lokal bez tytułu prawnego. Powyższe oznacza, że od chwili śmierci swojej matki nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Konsekwencją zaś zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osoby, która nie posiadają tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest właśnie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Skoro zatem wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu jest w stosunku do osób nieuprawnionych obligatoryjne, to w niniejszej sprawie okoliczność, iż skarżący nadal zamieszkiwali w spornym lokalu wraz z matką posiadającą uprawnienie do lokalu mieszkalnego na podstawie przydziału, nie tworzyła po ich stronie żadnych uprawnień do spornego lokalu. Z chwilą śmierci matki ustała możliwość zamieszkiwania skarżących w tym lokalu.
Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia niezbędności lokalu na potrzeby Policji nie stanowi ustawowej przesłanki do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy długotrwałość zajmowania lokalu przez osobę niemającą tytułu prawnego do tego lokalu. W tej sytuacji argument, że zajmowali lokal od urodzenia, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Wobec zaś związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bez wpływu na jej treść pozostaje także sytuacja życiowa, jak również możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zajmujące lokal pozostający w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a zobowiązane do wykwaterowania.
W konsekwencji uznać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. at. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., jak przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji są niezasadne.
Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 68 ust. 1 pkt. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez ich niezastosowanie. Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest całkowicie odrębnym aktem prawnym w stosunku do ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy reguluje zasady zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby funkcjonariuszy poszczególnych służb, zaś ustawa o emeryturach i rentach z FUS określa warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia emerytalnego i rentowego osobom niebędącym funkcjonariuszami służb mundurowych. W związku z tym, kwestię posiadania uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji i ich rodzin oraz innych uprawnień z tym związanych należy oceniać wyłącznie przez pryzmat ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a nie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez rentę należy rozumieć m.in. policyjną rentę rodzinną. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, renta rodzinna policyjna przysługuje uprawnionym członkom rodziny zmarłego emeryta lub rencisty policyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy precyzyjnie określa zasady przyznawania uprawnienia do renty rodzinnej policyjnej. Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że uprawnienie do renty rodzinnej policyjnej należy oceniać w kontekście przepisu art. 68 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zasadnie zatem w sprawie nie stosowano art. 68 ust. 1 pkt. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu wskazanego w piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2026 r. bowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
