Wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2026 r., sygn. I GSK 1685/24
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2049/23 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. nr KOA/3371/Ni/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej obowiązek zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 28 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2049/23 oddalił skargę A. P. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego: SKO lub organem) z 20 lipca 2023 r. nr KOA/3371/Ni/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia skarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że rezygnuje z rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszeniu prawa materialnego, to jest przepisu art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (wg stanu prawnego na rok 2010) przez jego oczywiście błędną wykładnię, sprzeczną z literalnym brzmieniem tego przepisu i przyjęcie, że:
a) dotacje winny być wyliczane w oparciu o wydatki faktycznie zrealizowane przedszkoli publicznych (po zamknięciu roku budżetowego), a nie w oparciu o wydatki planowane;
b) dotacje winny być wyliczane w oparciu o wydatki nie tylko przedszkoli publicznych, ale także oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych i wydatki innych form wychowania przedszkolnego;
2. naruszeniu prawa materialnego, a to przepisu art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 263 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. poz. 1240, z późn. zm.; dalej zwanej: u.f.p.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w roku 2010 możliwa była korekta, tzn. wsteczna aktualizacja dotacji po zakończeniu roku budżetowego, z uwagi na nie wykonanie przez gminę planu budżetowego oraz "dostosowanie" stawki dotacji nie do planu budżetowego (jak pierwotnie), ale do poziomu faktycznego wykonania budżetu wraz z zastosowaniem "nowej" stawki od początku roku;
3. naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, nie rozpoznanie zarzutu i nie uwzględnienie nieważności skarżonej decyzji administracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);
4. naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych organów obu instancji mimo, że postępowanie administracyjne było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą nieważnością decyzji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie była prawidłowość merytoryczna decyzji Burmistrza Miasta Ząbki ustalającej obowiązek zwrotu części dotacji oświatowej, lecz wyłącznie ocena, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Zakres postępowania nieważnościowego ma charakter wyjątkowy i nadzwyczajny. Nie służy ono ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy ani weryfikacji każdej możliwej wadliwości decyzji, lecz wyłącznie eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, oczywistymi i szczególnie doniosłymi. Rażące naruszenie prawa zachodzi tylko wtedy, gdy sprzeczność między treścią decyzji a normą prawną ma charakter oczywisty, niewymagający pogłębionej wykładni, a skutki takiego naruszenia są istotne z punktu widzenia porządku prawnego.
W ocenie NSA zarówno WSA, jak i SKO prawidłowo przyjęły, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Skarżąca upatrywała przesłanki nieważności w błędnej wykładni art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, twierdząc, że podstawą ustalenia dotacji powinny być wyłącznie wydatki planowane w budżecie gminy na przedszkola publiczne, bez uwzględniania wydatków faktycznie poniesionych po zakończeniu roku budżetowego oraz bez wliczania wydatków oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego.
Stanowisko to nie może zostać podzielone.
Przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. budził w praktyce i orzecznictwie istotne rozbieżności interpretacyjne. Dotyczyły one zarówno zakresu pojęcia "wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych", jak i możliwości późniejszej korekty stawki dotacji po zakończeniu roku budżetowego. W judykaturze rzeczywiście prezentowano pogląd, że znaczenie mają wyłącznie wydatki planowane, jednak w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że stawka dotacji powinna uwzględniać również rzeczywiście ponoszone wydatki bieżące, co uzasadnia możliwość weryfikacji wysokości dotacji także po zakończeniu roku budżetowego.
Tym samym sama odmienność możliwych wykładni wyklucza uznanie, że organ wydający decyzję z 15 listopada 2011 r. dopuścił się naruszenia prawa o charakterze rażącym. Jeżeli przepis dopuszcza więcej niż jedną racjonalną interpretację, wybór jednej z nich – nawet gdy później w orzecznictwie utrwali się inny pogląd – nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zasadnie także przyjęto, że uwzględnienie przy ustalaniu podstawy dotacji wydatków związanych z oddziałami przedszkolnymi i innymi formami wychowania przedszkolnego nie było oczywiście sprzeczne z prawem. W okresie objętym sprawą przepisy nie zawierały dostatecznie precyzyjnej definicji pojęcia "przedszkola", a praktyka organów nadzoru finansowego oraz stanowiska prezentowane przez Ministerstwo Edukacji wskazywały na szerokie rozumienie tej kategorii, obejmujące wszystkie placówki realizujące wychowanie przedszkolne. Organ administracji miał zatem podstawy do przyjęcia takiej interpretacji.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 263 ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie dopuszczalności korekty dotacji po zakończeniu roku budżetowego. Skoro wysokość dotacji była powiązana z wydatkami bieżącymi ponoszonymi przez gminę, to ich ostateczne ustalenie następowało dopiero po zamknięciu roku budżetowego. W konsekwencji możliwe było zweryfikowanie wcześniej przekazanej dotacji i ustalenie, czy część środków została pobrana w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p. Nie stanowiło to niedopuszczalnej "wstecznej aktualizacji", lecz realizację ustawowego mechanizmu rozliczenia dotacji.
Chybione są także zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. WSA prawidłowo rozpoznał sprawę w granicach jej przedmiotu, tj. w zakresie istnienia przesłanek nieważności decyzji, a nie ponownej oceny jej merytorycznej trafności. Skoro nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa ani wydania decyzji bez podstawy prawnej, brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uchylenia decyzji.
W istocie argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że decyzja Burmistrza była – zdaniem strony – błędna merytorycznie. Tego rodzaju zarzuty mogłyby być oceniane w postępowaniu zwykłym, nie zaś w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Kontrola nieważnościowa nie służy eliminowaniu wszelkich wątpliwości interpretacyjnych ani zastępowaniu zwykłych środków zaskarżenia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie wykazały naruszenia prawa materialnego ani procesowego mogącego skutkować jego uchyleniem.
Na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
