Wyrok NSA z dnia 21 maja 2026 r., sygn. III OSK 2658/23
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1667/22 w sprawie ze skargi P.C. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 4 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., II SA/Wa 1667/22, po rozpoznaniu skargi P.C. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z 4 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem personalnym z 1 czerwca 2022 r., Komendant Rejonowy Policji [...] wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej: "Komendant RP", "organ pierwszej instancji") o zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od 3 czerwca 2022 r. do 2 września 2022 r. W uzasadnieniu wniosku powołał się na okoliczność wydania postanowienia o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego.
Rozkazem personalnym z 1 czerwca 2022 r., nr [...] Komendant RP, działając na podstawie art. 39 ust. 1, art. 39a ust. 1 pkt 6, art. 39b ust. 1 i 2 oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od 3 czerwca 2022 r. do 2 września 2022 r. oraz zawiesił 50% ostatnio należnego uposażenia od najbliższego terminu płatności. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Stołeczny Policji (dalej: "Komendant SP", "organ drugiej instancji") rozkazem personalnym z 4 lipca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozkazu Komendant SP wskazał, że 27 maja 2002 r. prokurator Prokuratury Rejonowej [...], po wszczęciu śledztwa [...], wydał w stosunku do skarżącego postanowienie o przedstawieniu zarzutu popełnienia czynu określonego w art. 271 § 1 k.k., a zatem przestępstwa umyślnego, ściganego w trybie oskarżenia publicznego. Wnioskiem z 1 czerwca 2022 r., właściwy przełożony skarżącego wystąpił o zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. W ocenie organu drugiej instancji, w tym stanie rzeczy Komendant SP zobowiązany był do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Organ drugiej instancji odnotował przy tym, że okres zawieszenia mieści się w granicach 3-miesięcznego okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych wskazanego w ww. przepisie.
Organ drugiej instancji podkreślił również, że zarówno przepisy procedury karnej, jak i judykatura oraz piśmiennictwo, dopuszczają przejście postępowania karnego z fazy in rem w fazę in personam w sytuacji, w której zapadło postanowienie o przedstawieniu zarzutów konkretnej osobie, nawet wówczas gdy nie ogłoszono go i nie przesłuchano podejrzanego niezwłocznie po jego sporządzeniu. W ocenie Komendanta SP, pozwala to na uznanie, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie może mieć miejsce już wówczas, gdy sporządzono takie postanowienie, ale jeszcze go nie wydano w rozumieniu art. 71 § 1 k.p.k. Zdaniem organu drugiej instancji, regulacje procesowe karne pełnią funkcje m.in. gwarancyjne, zapewniając podejrzanemu określone uprawnienia w postępowaniu. Natomiast, w ocenie organu drugiej instancji, przenoszenie uregulowań należących do postępowania karnego w procesie interpretacji przepisów ustawy o Policji, a w szczególności na grunt art. 39 ust. 1 tej ustawy, nie jest poprawne i musi odbywać się z uwzględnieniem specyfiki służby, a także celu zawieszenia. Ponadto Komendant SP podkreślił, że nie jest rolą organów badanie prawidłowości i skuteczności procesowej podejmowanych czynności przez inny podmiot powołany do ich realizacji. Jeżeli organ powziął pochodzącą od prokuratora wiadomość o wszczęciu śledztwa przeciwko policjantowi, nadto do jego pisma dołączono odpis postanowienia o przedstawieniu zarzutów, to brak jest powodu do kwestionowania spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 16 czerwca 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji odnotował, że z akt sprawy bezspornie wynika, że pismem z 27 maja 2022 r., Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] zawiadomił Komendanta Rejonowego Policji [...], że wobec skarżącego wydane zostało postanowienie o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego z art. 271 § 1 k.k. (fałszerstwo intelektualne).
Oceniając spełnienie przesłanek do zawieszenia skarżącego, Sąd Wojewódzki podkreślił, że z przepisów procedury karnej wynika, że promulgacja postanowienia o przedstawieniu zarzutów jest obowiązkowa i winna nastąpić niezwłocznie jeżeli w danej sytuacji jest to możliwe, to jednak ogłoszenie zarzutów i przesłuchanie podejrzanego może również nastąpić później, na dalszym etapie postępowania prowadzonego przeciwko osobie. Przepisy procedury karnej dopuszczają możliwość przejścia postępowania karnego z fazy in rem w fazę in personam w sytuacji, w której zapadło postanowienie o przedstawieniu zarzutów konkretnej osobie, nawet wówczas, gdy postanowienia tego nie ogłoszono i nie przesłuchano podejrzanego niezwłocznie po jego sporządzeniu. Pozwala to na uznanie, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie może mieć miejsce już wówczas, gdy sporządzono takie postanowienie, ale jeszcze go nie wydano w rozumieniu art. 71 § 1 k.p.k.
Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie jest przepisem procedury karnej, ale przepisem prawa administracyjnego. W związku z tym inny jest też cel tego przepisu w odróżnieniu od funkcji przepisów procedury karnej. Służy on do niezwłocznego odsunięcia od czynności służbowych osób podejrzanych o popełnienie określonych w tym przepisie przestępstw. Natomiast regulacje prawa karnego procesowego pełnią funkcje m.in. gwarancyjne, zapewniając podejrzanemu określone uprawnienia w postępowaniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przenoszenie ich in extenso na inny grunt, tj. obecnie rozpoznawanej sprawy administracyjnej, nie jest prawidłowe.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której - pomimo wydania przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu zarzutów, policjant wobec którego postanowienie to zostało wydane, nadal pełniłby służbę, a zatem miałby stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz egzekwować względem innych obywateli obowiązek przestrzegania obowiązującego prawa. Takim sytuacjom ma właśnie przeciwdziałać art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nakładający na właściwego przełożonego obowiązek niezwłocznego zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych.
W świetle powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji, uprawnione było stanowisko, że zastosowanie właściwej dla postępowania administracyjnego instytucji zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych nie naruszało gwarancji procesowych skarżącego, wynikających z zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP), właściwych dla postępowania karnego. Sąd Wojewódzki uznał, że zadaniem organu Policji w postępowaniu administracyjnym nie jest badanie okoliczności czynu i ostateczne przesądzenie o zawinieniu. Kwestie te są istotne z puntu widzenia postępowania karnego, nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę zasadności rozkazu personalnego w sprawie (obligatoryjnego) zawieszenia w czynnościach służbowych w sytuacji wydania przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa, o którym mowa art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo zastosowano również art. 124 ust. 1 ustawy o Policji zawieszając skarżącemu od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. W przypadku zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych zawieszenie uposażenia jest bowiem obligatoryjne.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie obowiązku wszechstronnego rozpoznania sprawy i szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich relewantnych kwestii podnoszonych przez skarżącego we wniesionym przez niego środku zaskarżenia, albowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że WSA w Warszawie, wydając zaskarżone rozstrzygniecie, nie rozpoznał w sposób rzetelny wskazanego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż całkowicie pominął podnoszone przez skarżącego w ramach tego zarzutu istotne kwestie i argumenty, z których wynika, że dokonana przez organy administracyjne w niniejszej sprawie wykładnia przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji jest nieprawidłowa, jako sprzeczna z konstytucyjną zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) i prowadząca do absurdalnej wręcz sytuacji, w której zawieszony w czynnościach służbowych funkcjonariusz Policji pozbawiony jest możliwości podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do przywrócenia go do służby, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wynikający z przepisu art. 134 ust. 1 p.p.s.a. obowiązek rozstrzygania przez sąd administracyjny w granicach danej sprawy obliguje ten sąd do "zajęcia się sprawą, co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi", co w konsekwencji oznacza, że "powinnością sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy" (por. wyrok NSA z 24 października 2019 r., II GSK 505/19), zatem przepis ten w "szczególności nie może być rozumiany lako prawo sądu do pominięcia kwestii lub wybiórczego potraktowania zarzutów" (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II GSK 940/19), zaś powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynika sprawy, bowiem w skutek braku jakiegokolwiek rozważenia przez WSA w Warszawie wskazanych powyżej kwestii i argumentów, podnoszonych przez skarżącego w treści skargi, a w konsekwencji całkowitego ich pominięcia, WSA w Warszawie błędnie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, "Organ Policji dokonał bowiem prawidłowej wykładni ww. przepisu" i w rezultacie sąd ten wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi z 12 sierpnia 2022 r.;
a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo postanowienia o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia czynu z art. 271 § 1 k.k. jest tożsame ze wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego wszczęcie postepowania przeciwko osobie, tj. przekształcenie postępowania karnego z fazy in rem w fazę in personam, związane z wydaniem postanowienia o przedstawieniu zarzutów (art. 71 § 1 k.p.k.), następuje wraz ze spełnieniem łącznie trzech warunków wskazanych w art. 313 § 1 k.p.k., a obejmujących sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie osoby, której zarzut dotyczy (por. wyrok SN z 24 czerwca 2013 r., V KK 453/ 12, wyrok SN z 2 czerwca 2010 r., V KK 376/09, postanowienie SN z 24 kwietnia 2007 r., IV KK 31/07, postanowienie SN z 16 stycznia 2009 r., IV K 256/08), które to warunki w dacie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie były. w sposób kumulatywny spełnione, gdyż ogłoszenie mojemu zarzutu i przesłuchanie go w charakterze podejrzanego nastąpiło dopiero w 19 lipca 2022 r., zaś w sytuacji, gdy sama ustawa o Policji nie definiuje w sposób autonomiczny pojęcia "wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie", przyjęcie, że jego znaczenie na gruncie tej ustawy jest całkowicie odmienne od tego, które wynika wprost z ustawy, która kompleksowo reguluje wszelkie zagadnienia dotyczące postępowania karnego, w tym - także instytucję wszczęcia postepowania karnego przeciwko osobie, tj. Kodeksu postępowania karnego, jest niedopuszczalne, bowiem:
po pierwsze - prowadzi do sytuacji, w której zawieszony w czynnościach służbowych funkcjonariusz Policji pozbawiony jest możliwości podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do przywrócenia go do służby, które to przywrócenie może nastąpić tylko w razie oczyszczenia go z zarzutu, który - zgodnie z literą prawa - nie został mu przedstawiony i przed którym, jako osoba nie posiadająca w postępowaniu objętym tym zarzutem statusu podejrzanego, nie może podjąć realnej obrony (sic!),
po drugie - stoi w rażącej sprzeczności z konstytucyjną zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP), która obliguje organ państwowy do takiego stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i zapewniało mu maksymalną przewidywalność rozstrzygnięć podejmowanych przez te organy (por. wyrok TK z 15 września 1998 r., K 10/98, wyrok TK z 11 maja 2004 r., K 4/03), która to przewidywalność nie jest zachowana, gdy przyjęte przez ten organ rozumienie pojęć ustawowych całkowicie różni się od tego, które wynika wprost z przepisów prawa, zaś dokonana przez WSA w Warszawie błędna wykładnia przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji skutkowała nieprawidłowym ustaleniem, że "w sprawie nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o Policji" i w konsekwencji oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prawa materialnego prowadzić powinna do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy wskazana w tym przepisie przesłanka "wszczęcia postępowania przeciwko osobie", warunkująca dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych (i co za tym idzie zawieszenia części należnego mu uposażenia), nie była spełniona, co skutkować powinno wydaniem wyroku o całkowicie odmiennej treści, zgodnej z żądaniem skargi z 12 sierpnia 2022 roku.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13; 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12; 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny, jak i rzekomego nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja, w tym odnosząca się do wykładni i zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Zważyć nadto należy, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przeświadczenia strony o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o Policji policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Stylizacja przywołanego przepisu wskazuje, że w przypadku, gdy przeciwko policjantowi zostało wszczęte postępowanie karne w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych jest obligatoryjne. Podkreślenia wymaga, że każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami, o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Już bowiem samo wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie. Stąd koniecznym jest w takiej sytuacji odsunięcie policjanta od wykonywania czynności służbowych.
Należy też zwrócić uwagę, że art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie jest przepisem procedury karnej, ale przepisem prawa administracyjnego. W związku z tym inny jest też cel tego przepisu w odróżnieniu od funkcji przepisów procedury karnej. Służy on do natychmiastowego odsunięcia od czynności służbowych osób podejrzanych o popełnienie określonych w tym przepisie przestępstw. W świetle art. 25 ust. 1 ustawy o Policji tylko osoba o nieposzlakowanej opinii może być policjantem. Natomiast regulacje prawa karnego procesowego pełnią funkcje m. in. gwarancyjne, zapewniając podejrzanemu określone uprawnienia w postępowaniu karnym. Przenoszenie ich – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - in extenso na grunt innych postepowań, w tym postępowania administracyjnego, nie jest poprawne. Zwłaszcza nie może znaleźć aprobaty z uwagi na inny charakter obu reżimów prawnych. Zatem transponowanie w procesie interpretacji przepisów ustawy o Policji uregulowań należących do postępowania karnego musi odbywać się z uwzględnieniem specyfiki służby, a także celu zawieszenia (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., I OSK 70/16).
Art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie definiuje pojęcia "wszczęcie postępowania karnego". Zasadnym wydaje się zatem odwołanie się do regulacji procedury karnej. Przyjmuje się bowiem, że brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innym akcie prawnym lub w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z 9 czerwca 1976 r., VI KZP 13/75; wyrok SN z 15 stycznia 1993 r., III AAN 89/92; wyrok TK z 19 października 1994 r., K 2/94). Chodzi o wszczęcie postępowania przeciwko osobie, zatem zastosowanie znajduje art. 71 § 1 k.p.k., wedle którego podejrzanym jest osoba, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. Znaczenie zwrotu "wydano" odczytywane jest w praktyce poprzez pryzmat regulacji art. 313 § 1 k.p.k., stanowiącego o sporządzeniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów, ogłoszeniu podejrzanemu i przesłuchaniu go, jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła ta osoba, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego jest niemożliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju. Zwykle wydanie oznacza wykonanie wymienionych wyżej trzech czynności łącznie (por. wyroki Sądu Najwyższego m.in. z 5 marca 2014r., IV KK 341/13 (Prok. i Pr. z 2014 r., nr 6), 24 czerwca 2012 r., V KK 453/12, z glosą aprobującą K. Wrony (Prok. i Pr. z 2016 r., nr 1). W doktrynie zaprezentowany został jednak pogląd, zgodnie z którym już sporządzenie i podpisanie takiego postanowienia wywołuje skutki prawne od momentu jego uzewnętrznienia, bo ogłoszenie zarzutów i przesłuchanie podejrzanego może nastąpić później, lecz już zawsze w postępowaniu prowadzonym przeciwko osobie (tak E. Kruk w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z 5 marca 2014 r., IV KK 341/13 (Ius Novum z 2016 r., nr 1, str. 174-177). W postanowieniu z 13 czerwca 2012 r., II KK 302/11 (LEX nr 1212890), Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że procesowa skuteczność wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie jest uzależniona od ogłoszenia go i przesłuchania podejrzanego, akcentując regulację art. 314 k.p.k., listu gończego oraz gwarancyjny aspekt czynności towarzyszących wydaniu postanowienia. W świetle powyższego uprawnione jest zatem stwierdzenie, jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zarówno wspomniane przepisy procedury karnej, jak i judykatura oraz piśmiennictwo, dopuszczają przejście postępowania karnego z fazy in rem w fazę in personam w sytuacji, w której zapadło postanowienie o przedstawieniu zarzutów konkretnej osobie, nawet wówczas gdy nie ogłoszono go i nie przesłuchano podejrzanego niezwłocznie po jego sporządzeniu. Pozwala to na uznanie, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie może mieć miejsce już wówczas, gdy sporządzono takie postanowienie, ale jeszcze go nie wydano w ścisłym (literalnym) rozumieniu hipotezy art. 71 § 1 k.p.k. Takie rozumienie powyższych regulacji jest uzasadnione zwłaszcza na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, zważywszy na wskazywany powyżej cel tej regulacji, którym jest natychmiastowe odsunięcie od czynności służbowych osób podejrzanych o popełnienie określonych w tym przepisie przestępstw. Istotnym jest również, że nie jest rolą organu administracji badanie prawidłowości i skuteczności czynności procesowych podejmowanych przez organ ścigania w toku prowadzonego śledztwa. Jeżeli zatem organ administracji powziął pochodzącą od prokuratora wiadomość o prowadzeniu śledztwa przeciwko stronie, podejrzanej o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, to brak jest powodów do kwestionowania spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.
W świetle powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji pojęcia "wszczęcie postępowania karnego", którym posługuje się art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, która wykładnia pozwalała, w niespornych okolicznościach przedmiotowej sprawy, na zastosowanie wskazanego przepisu i zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych.
Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
