Wyrok NSA z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. II OSK 116/25
Wyrok NSA z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 575/24: Właściciel nieruchomości ma interes prawny do uzyskania danych z rejestru mieszkańców celem ochrony swojego prawa, co uzasadnia udostępnienie imion i nazwisk osób zameldowanych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 575/24 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 czerwca 2024 r., nr SO-VII.621.1.67.2024.DR w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru mieszkańców oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 575/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 10 czerwca 2024 r., nr SO-VII.621.1.67.2024.DR i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr SO.5345.5.39.2023, wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru mieszkańców oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zarzucając naruszenie:
1. art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 736 z późn. zm., dalej "u.e.l.") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wnioskodawca w okolicznościach niniejszej sprawy ma interes prawny w uzyskaniu danych, a wynika to już z samego prawa własności nieruchomości, na której zamieszkują osoby, których dane mają zostać udostępnione. Zdaniem Wojewody tymczasem to na podmiocie wnioskującym, pomimo faktu bycia właścicielem, spoczywał ciężar wykazania własnego interesu prawnego mającego wymiar rzeczywisty, a nie hipotetyczny, związany jedynie z zamiarem wykorzystania wnioskowanych danych. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu zaistniały więc podstawy do odmowy udostępnienia żądanych danych, gdyż nie został wykazany interes prawny;
2. art. 47 ust. 2 u.e.l. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało, że Sąd nie badał istnienia interesu prawnego skarżącej przez pryzmat zakreślonego przez nią celu ich wykorzystania, podczas gdy organy obu instancji, badając go, wykazały, że wskazany przez skarżącą cel, jakim jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, jest niewystarczający do oceny, czy wymagany interes prawny jest aktualny, indywidualny, własny, konkretny i obiektywnie sprawdzalny.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w związku art. 46 ust. 2 pkt 1 i 47 ust. 2 u.e.l. poprzez przyjęcie, iż organ drugiej instancji mylnie uznał, że nie ziściły się przesłanki z art. 46 ust. 2 pkt 1 i 47 ust. 2 u.e.l.
Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej Wojewoda akcentował, że zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. dane z rejestru PESEL mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Przepis ten należy odczytywać wespół z regulacją zawartą w art. 47 ust. 2 u.e.l., stanowiącą, że dane jednostkowe udostępnione na podstawie wniosku nie mogą być wykorzystane w innym celu niż wskazany w tym wniosku. W ocenie Wojewody w realiach sprawy wnioskujący nie sprostał wykazaniu istnienia po jego stronie interesu prawnego mającego charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Sam zamiar regulacji stanu prawnego nieruchomości nie wypełnia elementarnych wartości, na jakich oparty jest interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Pierwszy i drugi zarzut skargi kasacyjnej pozostają ze sobą w ścisłym związku. Oba dotyczą rozumienia przesłanki interesu prawnego z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. oraz znaczenia celu wskazanego we wniosku o udostępnienie danych, na tle art. 47 ust. 2 u.e.l. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich łącznie, a następnie rozpozna trzeci zarzut, który ma charakter wtórny.
W ramach pierwszego zarzutu Wojewoda zarzucił naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. przez błędną wykładnię. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że interes prawny skarżącej wynika już z samego faktu bycia właścicielem nieruchomości, na której zamieszkują osoby, których dane mają zostać udostępnione. Skarżący kasacyjnie organ twierdził natomiast, że pomimo takiego statusu skarżąca miała obowiązek wykazać własny interes prawny o charakterze rzeczywistym, a nie hipotetycznym, związanym jedynie z zamiarem wykorzystania danych. Z tego wywodził, że odmowa udostępnienia danych była uzasadniona, gdyż interes prawny nie został wykazany.
Punktem wyjścia musi być treść art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l., zgodnie z którą dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Z kolei art. 47 ust. 4 u.e.l. precyzuje, że przez dane jednostkowe rozumie się informacje uzyskane z rejestrów dotyczące jednej osoby albo imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem. Już na tym poziomie widać, że ustawodawca odróżnia zakres i charakter danych, a także przewiduje jako typową postać danych jednostkowych właśnie imiona i nazwiska wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem.
W rozpoznawanej sprawie P. S.A. domagała się udostępnienia wyłącznie imion i nazwisk osób zameldowanych na pobyt stały oraz na pobyt czasowy pod adresem K., ul. [...]. Skarżąca nie żądała danych takich jak numer PESEL osoby, data zameldowania ani innych informacji o podwyższonej wrażliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1406/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta okoliczność ma znaczenie dla oceny pierwszego zarzutu. Wojewoda odwoływał się do poglądów ukształtowanych w sprawach, w których wnioskodawcy dążyli do uzyskania danych dalej idących, w tym takich, które mogą silniej ingerować w sferę prywatności, a których przydatność materializuje się dopiero w określonych sytuacjach procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że przy żądaniu danych, takich jak numer PESEL osoby, wykazanie interesu prawnego może wymagać dalej idącej konkretyzacji potrzeby ich uzyskania, na przykład w związku z toczącym się postępowaniem sądowym, w którym pojawia się konieczność posłużenia się takimi danymi. Nie oznacza to jednak, że ten sam wymóg należy bezrefleksyjnie przenosić na sytuację, w której skarżąca domaga się jedynie imion i nazwisk osób zameldowanych w nieruchomości, do której przysługuje jej prawo.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że interes prawny, o którym mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l., może wynikać z przedmiotu ochrony, jakim jest prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się w tym zakresie do kierunku wykładni przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 432/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 2, poz. 26). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten zasadniczy punkt widzenia w realiach niniejszej sprawy.
Po pierwsze, z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. wynika obowiązek wykazania interesu prawnego, a więc jego udowodnienia w sposób pozwalający na obiektywną weryfikację. Sąd pierwszej instancji nie zanegował tego wymagania. Przeciwnie, wskazał na okoliczności potwierdzające, że skarżąca legitymuje się prawem do nieruchomości, z którym wiąże interes w pozyskaniu danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca wykazała swoje prawo, przedkładając materiał pozwalający na ustalenie, iż przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego i własność budynku stanowiącego odrębną nieruchomość, ujawnione w księdze wieczystej nr [...], według stanu na dzień 31 maja 2024 r., w aktach administracyjnych sprawy na kartach 31-35. W tym sensie interes skarżącej nie został wyprowadzony z abstrakcyjnego statusu właściciela, lecz z konkretnej, udokumentowanej relacji prawnej do oznaczonej nieruchomości oraz z potrzeby ochrony tego prawa.
Po drugie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie przyjął konstrukcji interesu prawnego jako czysto hipotetycznej. W niniejszej sprawie nie chodziło o udostępnienie danych "na wszelki wypadek", lecz o ustalenie tożsamości osób zameldowanych w nieruchomości skarżącej. Taki cel ma wymiar aktualny i konkretny. Jest związany z tym, że skarżąca w realiach sprawy nie może podjąć racjonalnych i prawnie przewidzianych działań, jeżeli nie zna nawet imion i nazwisk osób, których meldunek dotyczy jej nieruchomości. Przyjęcie wykładni, którą forsuje Wojewoda, prowadziłoby do trudnego do zaakceptowania wniosku. Właściciel nieruchomości musiałby najpierw wytoczyć powództwo przeciw osobom, których nie jest w stanie zidentyfikować, aby dopiero potem móc uzyskać podstawowe dane identyfikujące te osoby. Tak rozumiany wymóg "urealnienia" interesu prawnego czyniłby w wielu przypadkach instrument z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. iluzorycznym, przynajmniej w odniesieniu do danych w postaci imion i nazwisk osób zameldowanych pod jednym adresem. Ustawodawca, definiując w art. 47 ust. 4 u.e.l. dane jednostkowe właśnie w tej postaci, zakłada możliwość ich udostępnienia w modelu, w którym uzyskanie imion i nazwisk stanowi etap wstępny, umożliwiający dopiero dobór właściwego środka ochrony prawa.
Po trzecie, w rozpoznawanej sprawie związek prawa do nieruchomości z instytucją meldunku nie ma wyłącznie wymiaru cywilnoprawnego. Ma również wymiar administracyjny. Art. 35 u.e.l., który przewiduje wydanie przez organ gminy decyzji w sprawie wymeldowania, także na wniosek właściciela nieruchomości. To oznacza, że prawo do nieruchomości może aktualizować potrzebę sięgnięcia po instrumenty prawne z zakresu prawa administracyjnego, które z natury rzeczy wymagają przynajmniej podstawowej identyfikacji osoby. W tym zakresie uzyskanie imion i nazwisk osób zameldowanych pod wskazanym adresem może stanowić racjonalnie uzasadniony i prawnie relewantny element procesu porządkowania sytuacji prawnej związanej z nieruchomością. Sąd pierwszej instancji trafnie uchwycił, że interes prawny skarżącej ma źródło w ochronie przysługującego jej prawa do nieruchomości i w potrzebie uzyskania takich danych, które pozwalają na ustalenie, kto jest w niej zameldowany.
Na tle tych ustaleń nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Wojewody, że Wojewódzki Sąd Administracyjny utożsamił interes prawny z samym zamiarem wykorzystania danych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji odczytał interes prawny skarżącej jako potrzebę ochrony prawa do nieruchomości, która w rozpoznawanej sprawie jest uwarunkowana uzyskaniem danych w postaci imion i nazwisk osób zameldowanych. Ten sposób rozumowania pozostaje spójny z kierunkiem wykładni przyjętym w orzecznictwie, na które powołał się Sąd, i które akcentuje, że w pewnych przypadkach źródłem interesu prawnego może być przedmiot ochrony, a nie wyłącznie istnienie już zainicjowanego postępowania.
W ramach drugiego zarzutu skarżący kasacyjnie Wojewoda podniósł naruszenie art. 47 ust. 2 u.e.l. przez jego niezastosowanie. Twierdził, że Sąd pierwszej instancji nie badał istnienia interesu prawnego skarżącej przez pryzmat celu wskazanego we wniosku, podczas gdy organy obu instancji analizowały ten cel i uznały go za niewystarczający. Skarżący kasacyjnie akcentował, że P. S.A. wskazała jako cel "uregulowanie stanu prawnego nieruchomości" w powiązaniu z "przygotowaniem do sprzedaży", a zameldowanie osób w nieruchomości nie ogranicza prawa do rozporządzania nieruchomością. Z tego wywodził, że żądane dane nie były niezbędne do realizacji celu, a zatem nie było podstaw do ich udostępnienia.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 47 ust. 2 u.e.l. stanowi, że dane jednostkowe udostępnione na podstawie wniosku nie mogą być wykorzystane w innym celu niż wskazany w tym wniosku. Przepis ten wprowadza zasadę celowości i ograniczenia wykorzystania danych, co pełni funkcję gwarancyjną z punktu widzenia ochrony danych osobowych. Nie oznacza jednak, że ocena interesu prawnego ma zostać sprowadzona do sprawdzenia, czy skarżąca wykazała już na etapie wniosku istnienie konkretnego, sformalizowanego postępowania, dla którego dane są niezbędne, zwłaszcza gdy przedmiotem żądania są imiona i nazwiska osób zameldowanych pod jednym adresem.
Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że dane są potrzebne do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w powiązaniu z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży. Wojewoda odczytał ten cel w sposób maksymalnie zawężający, utożsamiając go w istocie z samą czynnością zbycia, do której meldunek nie jest przeszkodą. Takie podejście pomija jednak, że w rozważanej sprawie potrzeba uregulowania stanu prawnego nieruchomości przez właściciela może wyrażać się w potrzebie pozyskania podstawowych danych o tym, czy i kto jest zameldowany pod wskazanym adresem. Dane w postaci imion i nazwisk pozwalają dopiero na racjonalne podjęcie dalszych kroków, które mogą przyjąć postać działań cywilnoprawnych albo działań w sferze administracyjnej, w tym wniosku o wymeldowanie. Jak już zaznaczono, nie sposób wymagać, aby jeszcze przed uzyskaniem imion i nazwisk skarżąca inicjowała postępowania wobec osób niezidentyfikowanych. To prowadziłoby do sytuacji, w której ograniczenie celu z art. 47 ust. 2 u.e.l. stałoby się narzędziem do ustanowienia dodatkowej, nieznanej ustawie przesłanki dostępu do danych, a w konsekwencji do pozbawienia właściciela realnej możliwości podjęcia obrony prawnej.
Nie jest też trafne twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji "nie badał" celu wskazanego we wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, iż skarżąca wskazywała jako cel uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i przygotowanie do sprzedaży, a następnie ocenił, że interes prawny skarżącej wynika z potrzeby ochrony prawa do nieruchomości i jest związany z ustaleniem, kto jest w niej zameldowany. W tych realiach art. 47 ust. 2 u.e.l. nie wymagał od Sądu przyjęcia odmiennego kryterium oceny interesu prawnego, niż to, które Sąd zastosował. Przepis ten ogranicza wykorzystanie danych do celu wskazanego przez skarżącą, ale nie przesądza o tym, że interes prawny ma być wykazywany wyłącznie przez przedstawienie dowodu toczącego się postępowania. Tym bardziej nie przesądza tego w sprawie, w której wnioskowane dane mają charakter podstawowy i są funkcjonalnie związane z możliwością identyfikacji osób.
W świetle przedstawionej wyżej analizy pierwszy i drugi zarzut należy uznać za nieusprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie Wojewoda nie wykazał, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. przez przyjęcie interesu prawnego skarżącej w sytuacji, gdy żądanie dotyczyło jedynie imion i nazwisk osób zameldowanych pod adresem, do którego skarżąca wykazała przysługujące jej prawo. Nie wykazał także, aby Sąd pierwszej instancji uchybił art. 47 ust. 2 u.e.l. przez jego niezastosowanie, skoro przepis ten nie nakłada na sąd obowiązku oceny interesu prawnego w sposób postulowany w skardze kasacyjnej.
Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 i art. 47 ust. 2 u.e.l. przez przyjęcie, że organ drugiej instancji mylnie uznał, iż nie ziściły się przesłanki udostępnienia danych. Zakres tego zarzutu jest wtórny wobec dwóch pierwszych. Wojewoda wywodzi bowiem wadliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z uprzednio wskazanej wykładni i zastosowania przepisów u.e.l. Z uwagi na ocenę pierwszego i drugiego zarzutu, nie sposób podzielić także trzeciego zarzutu. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo zrekonstruował przesłanki wynikające z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. oraz nie uchybił art. 47 ust. 2 u.e.l., to trafnie przyjął istnienie naruszenia prawa materialnego przez organy, które miało wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowiło prawidłową konsekwencję tej oceny i nie naruszało wskazanego przepisu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
