Wyrok NSA z dnia 8 października 2025 r., sygn. I GSK 1674/22
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, potwierdzając legalność decyzji administracyjnych w sprawach o nienależnie pobrane środki finansowe, nie stwierdzając występowania podstaw do nieważności tych aktów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w likwidacji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4404/21 w sprawie ze skargi A w likwidacji w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 lipca 2021 r. nr PRR.zw.027.5.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w likwidacji w G. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4404/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A w likwidacji z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 lipca 2021 r. nr PRR.zw.027.5.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 8 listopada 2013 r. Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 1 039 501,09 zł z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Prezes ARiMR decyzją z dnia 20 marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału.
Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji z dnia 20 marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału z dnia 8 listopada 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. z uwagi na brak zakończenia innego postępowania, tj. postępowania przed Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego z wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na wycofanie Planu Dochodzenia do Uznawania (PDU) w trybie art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji Unii Europejskiej nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. UE nr L 99/21).
Decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 listopada 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4404/21 skargę stwierdził, że podnoszone przez skarżącą zarzuty o braku zakończenia innego postępowania, tj. postępowania przed Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego z ponownego wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na wycofanie PDU w trybie art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji Unii Europejskiej nr 302/2012 oraz jego wpływie na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych było znane Prezesowi ARiMR i zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia 20 marca 2014 r.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w powyższych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy znajduje zastosowanie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. I OPS 6/09. Organ orzekając w sprawie mógł stosownie do uchwały załatwić sprawę formalnie wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) zamiast rozpoznawać ją merytorycznie i wydawać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19 – publ. CBSA). Zaistniałe okoliczności były na tyle oczywiste, że nie wymagały analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów bowiem organ dysponował wszelkimi niezbędnymi materiałami pozwalającymi na zajęcie stanowiska, że wniosek skarżącej dotyczy decyzji, której prawidłowość potwierdziły wyroki sądów administracyjnych. W orzecznictwie akcentuje się, że do grupy "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy "prawomocność orzeczenia sądu wyznaczona powagą rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 170 w związku z art. 171 p.p.s.a." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 981/20). W kontekście natomiast stanowiska skarżącej, że kwestionowane decyzje o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych zostały wydane w oparciu o nieprawdziwe informacje Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego Sąd wyjaśnił, że ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, powinny być przedmiotem ewentualnego postępowania wznowieniowego w oparciu o treść art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na system weryfikacji decyzji ostatecznych składa się bowiem zarówno postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( art.156 k.p.a.) jak i postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art.145 k.p.a.). Poza sporem jest, że system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy polegającej na dokonaniu weryfikacji prawdziwości informacji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego dotyczącej nieuzyskania przez skarżącą statusu Grupy Producentów Rolnych i spełnieniu Planu dochodzenia do Uznawania, w sytuacji, gdy Marszałek Województwa Kujawsko- Pomorskiego nie miał uprawnienia do przedłożenia stosownej informacji do OR ARiMR w Toruniu z uwagi na nierozpoznanie wcześniejszych wniosków o wyrażenie zgody ba wycofanie planu Dochodzenia do Uznawania, co powoduje nieważność decyzji z mocy prawa - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy,
2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 a k.p.a. przez niezobowiązanie organu administracji do przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, jak również nieprzeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów, nieomówienie tych dowodów, a w konsekwencji niedokonanie jakichkolwiek ustaleń stanowiących podstawę toczącego się postępowania - a w konsekwencji nierozpoznania istoty sprawy,
3/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. przez nieuwzględnienie faktu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, z uwagi na uniemożliwienie dochodzenia przez stronę swoich praw, ograniczenie postępowania dowodowego oraz niepodejmowanie jakichkolwiek faktycznych czynności dowodowych w toku postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który został powoływany przez autora skargi kasacyjnej we wszystkich zarzutach tejże skargi.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. m.in. uchwałę NSA z 15.02. 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 ). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.
Podkreślenia również wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23). Tymczasem wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. została powiązana z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a., co jest zabiegiem nieprawidłowym a w konsekwencji wskazane zarzuty należało uznać za nieskuteczne.
Nie jest zatem skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Konstrukcja art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. powoduje, że katalog przesłanek nieważności ma charakter otwarty, a dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki nieważności na tej podstawie prawnej konieczne jest wskazanie przepisu prawa materialnego, który przewiduje, że określona wadliwość powoduje nieważność decyzji (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156). W skardze kasacyjnej nie wskazano na żaden taki przepis, który przewiduje z mocy prawa nieważność wydanej w sprawie decyzji. Już z tego względu zarzut nie poddaje się rzeczowej weryfikacji. W konsekwencji tak postawiony zarzut nie wypełnia warunku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem nie wykazuje w jaki sposób brak stosownej argumentacji w uzasadnieniu Sądu I instancji w odniesieniu do tej kwestii może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a w związku z art. 77, art. 78, art. 80, art. 81a k.p.a. związanych z nieprzeprowadzeniem dowodów wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niesłuszny. Przypomnienia wymaga, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Kontrola dotyczy jedynie oceny stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem. Organ przeprowadzając badanie sprawy sprawdza, czy decyzja administracyjna dotknięta jest kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a., dokonuje tego na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1320/16).
Istotne jest również, że badane w postępowaniu nieważnościowym decyzje były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1442/14 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt. II GSK 715/15.
Rację ma organ, że stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem związane faktem wydania i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Wynikający z orzeczenia stan związania ograniczony jest co do zasady do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, co nie oznacza jednak, że na potrzeby prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 252/21).
W związku z powyższym, biorąc pod uwagę art. 170 p.p.s.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia 20 marca 2014 r. oraz decyzji Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego z dnia 8 listopada 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku.
Mając więc na uwadze całość rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
