Oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód - Wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. III OSK 1479/22
Opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód należy określać na podstawie maksymalnej ilości ścieków wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonej na m³/s, zgodnie z art. 271 ust. 5a i art. 552a Prawa wodnego z 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 794/21 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 marca 2021 r., nr PO.ZUO.3.4700.498.2021.MK w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Po 794/21 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w Ż. (dalej: Spółka, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 marca 2021 r., nr PO.ZUO.3.4700.498.2021.MK w przedmiocie określenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia do 29 czerwca 2021 r. za wprowadzanie ścieków do wód, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 271 ust. 5 p.w. 5 lutego 2021 r. ustalił w formie informacji rocznej Spółce za okres od 1 stycznia do 29 czerwca 2021 r. opłatę stałą w wysokości 15.020 zł za wprowadzanie ścieków do wód – S. w km 4+200, obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 180 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,333775 m³/s. Organ przeliczył określoną w ww. aktualnym pozwoleniu wodnoprawnym ilość wprowadzanych do środowiska ścieków wyrażoną tam w m³/h (w łącznej ilości 1201,59 m³/h) na m³/s. Określona w pozwoleniu wodnoprawnym ilość ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, będących mieszaniną wód opadowych lub roztopowych z terenu fermy drobiu należącej do strony i ścieków przemysłowych ze stacji uzdatniania wody z terenu tejże fermy drobiu, wprowadzanych do środowiska – wód powierzchniowych S. w km 4+200 w ilości 1201,59 m³/h, po przeliczeniu, w działaniu 1201,59 :3600 (liczba sekund w godzinie) dało wynik 0,333775 m³/s, który zastosowano do obliczenia opłaty stałej. Opłatę roczną w tym zakresie obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (250 zł) na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach (180 dni) i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym (w ilości 1201,59 m³/h (w przeliczeniu 0,333775 m³/s). Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej określono na podstawie art. 271 ust. 5 p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a ust. 4 p.w. Organ w informacji wskazał, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach po 3755 zł każda.
Spółka wniosła reklamację od powyższej informacji.
Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z 10 marca 2021 r. nr PO.ZUO.3.4700.498.2021.MK, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2, art. 271 ust. 5, art. 298 pkt 1, art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a pkt 4 w zw. z art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: P.w.), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) określił Spółce za okres od 1 stycznia do 29 czerwca 2021 r. opłatę stałą w wys. 15 020 zł za wprowadzanie ścieków do wód – S. w km 4+200, obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 180 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym objętym decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 30 czerwca 2017 r. znak DSR-II.1.7322.590.2017 w ilości 0,333775 m³/s.
Spółka wnosząc do Sądu I instancji skargę na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni zarzuciła naruszenie:
- art. 271 ust. 5 p.w. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia wysokości rocznej opłaty stałej właściwe jest przeliczenie jej w oparciu o aktualne pozwolenie wodnoprawne jako ilość wprowadzanych do środowiska ścieków wyrażoną w m³/h jako Qmax s (maks. ilość ścieków wprowadzanych na sekundę), a nie maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażoną jako Qmax rok (maks. ilość ścieków wprowadzanych rocznie);
- art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 5 p.w. i § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą obliczenia opłaty stałej pozostawać powinna kwota 250 zł na dobę za 1 m/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, z całkowitym pominięciem rodzaju substancji, które rzeczywiście wprowadzane są do wód lub do ziemi, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia ww. opłaty na poziomie niewłaściwym;
- art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 552a p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym;
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i niewzięcie pod uwagę danych z poprzedniego okresu, w którym ustalono opłatę stałą za usługi wodne za 2019 r.
Mając na względzie postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i wskazując, że nie znalazł też podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. oddalił wniosek skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącej pismem z 16 grudnia 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że spór w sprawie sprowadza się zasadniczo do dwóch zagadnień. Pierwszym jest przedmiot opłaty stałej i związane z tym ustalenia faktyczne oraz zastosowanie dziennej stawki opłaty. Sprowadza się on do ustalenia i oceny charakteru cieczy wprowadzanych do wód przez Spółkę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka w zakresie tym zarzuciła organowi pominięcie rodzaju i ilości substancji, jakie są przez nią w rzeczywistości wprowadzane do środowiska. Drugie zagadnienie obejmuje zaś problematykę wykładni i zastosowania w sprawie przepisów art. 271 ust. 5 i art. 552a, pkt 4 p.w.
Odnosząc się pierwszej kwestii Sąd w pełni podzielił stanowisko organu orzekającego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca korzysta z aktualnego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa Wlkp. z 30 czerwca 2017 r. Pozwolenie to zezwala na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie do wód (w konkretnie wskazanym miejscu – 4+200 km S.) ścieków przemysłowych szczególnie szkodliwych dla środowiska, będących mieszaniną ścieków – wód opadowych lub roztopowych oraz ścieków przemysłowych ze stacji uzdatniania wody z terenu fermy drobiu zlokalizowanej w K. W decyzji tej ilość odprowadzanych ścieków wyrażono w następujący sposób: Q godzinowe max = 1 201,59 m³/h, Q średnie dobowe = 169,49 m³/d, Q roczne max = 61 864 m³/r. Określono jednocześnie, że wskaźniki zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych, będących mieszaniną wyżej wymienionych ścieków, nie mogą przekraczać dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie: zawiesina ogólna – 35 mg/l, węglowodory ropopochodne – 15 mg/l, żelazo ogólne – 10 mg/l. Decyzję tę (pozwolenie wodnoprawne) wydano na podstawie wniosku Spółki oraz na podstawie wyjaśnień i przedłożonej dokumentacji dotyczącej ilości odprowadzanych ścieków (ścieków wprowadzanych do środowiska). Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, ani nie podniosła wiarygodnych twierdzeń, że korzysta ze środowiska w zakresie wprowadzania do niego wód i ścieków na podstawie innego pozwolenia wodnoprawnego (lub pozwolenia zintegrowanego) ani też, że zaszły okoliczności jednoznacznie wskazujące na to, że w sprawie miały miejsce takie zdarzenia, które determinowałyby ustalenie opłaty za korzystanie z wód na innej podstawie niż posiadane pozwolenie wodnoprawne.
Mając na względzie powyższe unormowania i stan faktyczny w pełni zasadne było oparcie się przez organ na wartościach określonych w przedmiotowym pozwoleniu.
W ocenie Sądu I instancji, uprawniony jest wniosek, że Spółka korzysta z wód poprzez wprowadzanie do nich ścieków przemysłowych (mieszaniny ścieków) w zakresie zgodnym z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że opłatę stałą ustala się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, czyli korzystanie z wód na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.
Taki też stan faktyczny zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość ustalana jest na podstawie art. 271 ust. 5 i 5a, p.w.
Wbrew stanowisku spółki również zastosowanie stawki opłaty jednostkowej (250 zł na dobę) określonej w § 10 ust. 1 rozporządzenia było zasadne. Przepis ten przewiduje, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Kwestia składu ścieków (zawartości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi) miałby znaczenie przy ustalaniu opłaty zmiennej, co nie stanowi przedmiotu zaskarżonej decyzji. Dlatego też zarzut pominięcia rodzaju substancji, jakie rzeczywiście wprowadzane są przez skarżącą do wód lub ziemi, a w konsekwencji wydanie decyzji rozstrzygającej wątpliwości na niekorzyść strony, nie mógł być uznany za zasadny.
Stanowisko skarżącej (z powołaniem się na judykaturę) sprowadzające się do twierdzenia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik "Qroczne max" wyrażony w m³/r, a nie wskaźnik "Qgodzinowe max" wyrażony w m³/h jest nietrafne, jako że nie znajduje ono oparcia w aktualnym stanie prawnym. Zarzut ten w swej treści nawiązuje do stanowiska sądów administracyjnych formułowanego na tle regulacji Prawa wodnego z 2017 r., w stanach prawnych sprzed 1 stycznia 2020 r. W ówczesnych sprawach sądy dokonywały wykładni przepisów p.w. o ustalaniu opłat stałych tak, aby uwzględnić treść pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, które to pozwolenia zwykle nie zawierały parametru maksymalnego dopuszczalnego poboru wody (Qmax) wyrażonego w m3/s, lecz określały wskaźniki: średniodobowy – w niniejszej sprawie "Qśrednie dobowe" [m³/d], po godzinowy – w niniejszej sprawie "Qgodzinowe max" [m³/h] i maksymalny roczny – w niniejszej sprawie "Qroczne max" [m³/rok]. Dlatego organy przy ustalaniu opłaty stałej musiały dokonywać przeliczenia na m³/s, któregoś z tych wskaźników. Z uwagi na ówczesny brak przepisów regulujących stosowanie nowych unormowań do treści "starych" pozwoleń sądy administracyjne przyjmowały, że wobec wątpliwości interpretacyjnych dotyczących sposobu stosowania art. 271 p.w., uwzględniając regulację art. 7a § 1 k.p.a., należy ustalać opłaty przy zastosowaniu tego ze wskaźników "Qmax" określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, który daje najkorzystniejszy dla strony (tj. najniższy) "przelicznik" w m³/s (zwykle był to wskaźnik roczny "Qmax r."). Jak wynika ze stanowisk stron postępowania, taką też metodę zastosował organ Żwobec skarżącej w związku z ustaleniem opłaty stałej za rok 2019.
Według Sądu I instancji, z taką sytuacją nie mamy aktualnie do czynienia. Na podstawie art. 1 pkt 88 u.zm.p.w. dodano bowiem do Prawa wodnego wcześniej przywołane przepisy art. 271 ust. 5a i art. 552a. Przepis art. 271 ust. 5a, p.w. jednoznacznie wiąże powinność wnoszenia opłaty stałej z okresem obowiązywania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Natomiast art. 552a, p.w. wprost stanowi, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych (pkt 1), odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych oraz pochodzących z odwodnienia gruntów (pkt 2 i 3), wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (pkt 4) – określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s. Przy tym, w myśl art. 9 u.zm.p.w. przepisy art. 552a, p.w. stosuje się po raz pierwszy do ustalenia wysokości opłat stałych za usługi wodne za rok 2020.
Według Sądu I instancji, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż obowiązujące do 29 czerwca 2021 r. pozwolenie wodnoprawne Spółki – tj. decyzja Marszałka Woj. Wlkp. z 30 czerwca 2017 r. (k. 1 akt adm.) – wydano na podstawie dotychczasowych (poprzednio obowiązujących) przepisów Prawa wodnego z 2001 r. i nie określało maksymalnego zakresu korzystania z wód (maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do środowiska) w jednostkach wyrażonych w m³/s, a jedynie w m³/h oraz w m³/rok. Wobec tego organ zasadnie, mając na względzie dyspozycję przepisów art. 271 ust. 5a i art. 552a, p.w., ustalił skarżącej za okres od 1 stycznia do 29 czerwca 2021 r. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego i wskazanej w nim maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków, wyrażonej w m³/h (tj. 1201,59) po jej przeliczeniu na m³/s (tj. 0,333775).
Z tych względów Sąd uznał, że nie mogło dojść do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7a k.p.a., albowiem przepis art. 271 ust. 5 p.w., po nowelizacji polegającej m.in. na dodaniu art. 271 ust. 5a i art. 552a, p.w., nie wywołuje już wątpliwości interpretacyjnych, które istniały przed tą nowelizacją (w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2020 r.). Organ nie dokonał zatem błędnej wykładni tych przepisów. Prawidłowo zastosował art. 271 ust. 5 w zw. z art. 552a pkt 4 p.w. w zw. z art. 9 u.zm.p.w.
W ocenie Sądu I instancji, obowiązujące przepisy prawa krajowego realizują cel w postaci zwrotu kosztów usług wodnych, gdyż opłata za korzystanie z usług wodnych jest powiązana z maksymalną chwilową (wyrażoną w m³/s) presją na środowisko.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., "mając na względzie przepis art. 173 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.)", zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Opierając skargę kasacyjną na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sądowi I instancji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
a) art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, polegające na przyjęciu, że dla ustalenia wysokości rocznej opłaty stałej właściwe jest przeliczenie jej w oparciu o aktualne pozwolenie wodnoprawne jako "ilość wprowadzonych do środowiska ścieków wyrażoną w m3/h wyrażona jako Qmax s" (maksymalna ilość ścieków wprowadzonych na sekundę), a nie "maksymalna ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi wyrażona jako Qmax rok" (maksymalna ilość ścieków wprowadzonych rocznie), co skutkowało ustaleniem należnej opłaty w zbyt dużej wysokości, a ponadto nałożeniem opłaty za usługi wodne w tym za ilość wprowadzanych ścieków przekraczającą dopuszczalne ilości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym;
b) art. 552a, ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, polegające na rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym.
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę stałą, podczas gdy z uwagi na występujące naruszenie prawa materialnego oraz zasady ogólnej postępowania administracyjnego zaskarżona decyzja nie powinna się ostać;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku wobec niewskazania, jaki wpływ na rozstrzygnięcie ma ewentualne naruszenie art. 7, 7a, 77 k.p.a., w tym dokonanie oceny stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, w której powinna ona zostać uwzględniona.
W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto, wniesiono o: 2) Zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w ślad za organem administracji publicznej niewłaściwie przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową i przeliczając ją na m³/s i w konsekwencji doszedł do wniosku, że stanowi to prawidłowy wskaźnik z przepisu art. 271 ust. 5 p.w. Takie stanowisko prowadzi do paradoksalnego uznania, że skarżąca może odprowadzać w skali roku wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 180 dni i maksymalnej godzinowej wartości, podczas gdy taki sposób liczenia jest całkowicie sprzeczny z wydanym skarżącemu pozwoleniem wodnoprawnym. Skarżący nie może bowiem stale i w sposób nieograniczony wykorzystywać maksymalnej godzinowej wartości przyjętej za podstawę obliczeń, ponieważ w ten sposób przekroczyłby średniodobowe roczne limity, co może świadczyć o tym, że naliczanie tej opłaty nie ma absolutnie wymiaru środowiskowego, a jedynie wymiar fiskalny.
Z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika bowiem, że opłatę stałą ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z którym bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty stałej, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, przez wprowadzanie do nich ścieków. Za nieprawidłowym wyliczeniem stawki godzinowej przemawia również fakt, że sposób wyliczenia opłaty stałej przy uwzględnieniu, że wartość Q godzinowe max wynosi 1201,59 m³/h, przy pomnożeniu przez liczbę godzin w ciągu roku (tj. 8784) dawałoby przepływ roczny wynoszący 10.554.766,56 m³/rok, co nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym skarżącego, gdzie organ ustalił przy Qrocznym max poziom 61.864,00 m³/r. Skarżący zatem ma zapłacić opłatę za możliwość odprowadzenia ilości ścieków przekraczającą ilość przepływu rocznego o prawie 10 mln m³/r. w stosunku do ilości wskazanej skarżącemu przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego w decyzji z 30 czerwca 2017 r. numer DSR-ll-1.7322.50.2017 udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Przyjęta wykładnia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne, doprowadziły do wymierzenia skarżącej opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych w skali roku. Rocznie z terenu fermy w K. do wód może zostać wprowadzone 61.864 m³/r ścieków przemysłowych. Na tę wartość składa się 61.620 m³/r wód opadowych lub roztopowych (czyli 99,6%) oraz 244 m3/r ścieków popłucznych, tj. 0,4%. Odprowadzanie wód popłucznych z wodami opadowymi powoduje, że całość traktowana jest jako ściek przemysłowy, mimo że "udział" wód popłucznych w ogólnym odpływie jest znikomy. W związku z powyższym zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy podstawą obliczenia opłaty stałej winna być kwota 250,00 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Organ nie wziął pod uwagę, jakiego rodzaju substancje rzeczywiście wprowadzane są do wód lub ziemi. Z wyliczeń jakich dokonał organ administracji publicznej wynika, że skarżący znacznie przekroczyłby warunki określone w obowiązującym do dnia 29 czerwca 2021 r. pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem nie znajdują żadnego uzasadnienia środowiskowego. W związku z powyższym, przekroczenie tych warunków, przy uwzględnieniu treści przepisu art. 552a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - rodzi wątpliwości interpretacyjne, co winno tym samym implikować zastosowanie przez organ przepisu art. 7a, k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a.
Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może stanowić podstawy do wyłączenia obowiązywania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego warunkujących obowiązek określenia opłaty stałej wynikający z aktualnego stanu faktycznego i prawnego, w sytuacji gdy przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 271 ust. 5 w zw. z art. 552a pkt 4 p.w. nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ jest błędna. Organ nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Prawidłowo zastosował art. 271 ust. 5 w zw. z art. 552a, pkt 4 p.w. w zw. z art. 9 u.zm.p.w.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W art. 151 p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. wskazano, jaki środek winien zastosować sąd uznając, że organy dopuściły się określonych w tym przepisie uchybień proceduralnych. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynikowych zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) b) petitum skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 21.12.2023 r., II GSK 1025/21, LEX nr 3646658 oraz powołane tam orzecznictwo).
Podniesione w niej zarzuty, niezależnie od przyjętej formuły, czy to naruszenia prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów postępowania, w istocie sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez WSA oceny, że organ zasadnie, mając na względzie dyspozycję przepisów art. 271 ust. 5a i art. 552a, ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.), ustalił skarżącej za okres od 1 stycznia do 29 czerwca 2021 r. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego i wskazanej w nim maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków, wyrażonej w m³/h (tj. 1201,59) po jej przeliczeniu na m³/s (tj. 0,333775).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "(...) jeżeli określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2019 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące" (zob. wyrok NSA z 29.09.2020 r., II OSK 1389/20, LEX nr 3075600). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że na podstawie art. 1 pkt 88 u.zm.p.w. dodano do Prawa wodnego wcześniej przywołane przepisy art. 271 ust. 5a i art. 552a. Przepis art. 271 ust. 5a, p.w. jednoznacznie wiąże powinność wnoszenia opłaty stałej z okresem obowiązywania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Natomiast art. 552a p.w. wprost stanowi, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych (pkt 1), odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych oraz pochodzących z odwodnienia gruntów (pkt 2 i 3), wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (pkt 4) – określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Przy tym, w myśl art. 9 u.zm.p.w. przepisy art. 552a, p.w. stosuje się po raz pierwszy do ustalenia wysokości opłat stałych za usługi wodne za rok 2020.
Przypomnieć należy, że Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 271 ust. 5 p.w. 5 lutego 2021 r. ustalił w formie informacji rocznej Spółce za okres od 1 stycznia do 29 czerwca 2021 r. opłatę stałą.
W uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej (druk nr 3695 Sejmu RP VIII kadencji) wyjaśniono, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s.
Obowiązujące do 29 czerwca 2021 r. pozwolenie wodnoprawne Spółki – tj. decyzja Marszałka Woj. Wlkp. z 30 czerwca 2017 r. (k. 1 akt adm.) – wydano na podstawie dotychczasowych (poprzednio obowiązujących) przepisów Prawa wodnego z 2001 r. i nie określało maksymalnego zakresu korzystania z wód (maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do środowiska) w jednostkach wyrażonych w m3/s, a jedynie w m3/h oraz w m3/rok. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ zasadnie, mając na względzie dyspozycję przepisów art. 271 ust. 5a i art. 552a, p.w., ustalił skarżącej za okres od 1 stycznia do 29 czerwca 2021 r. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego i wskazanej w nim maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków, wyrażonej w m³/h (tj. 1201,59) po jej przeliczeniu na m³/s (tj. 0,333775).
Ma rację Sąd I instancji, że nie mogło dojść do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7a k.p.a., albowiem przepis art. 271 ust. 5 P.w., po nowelizacji polegającej m.in. na dodaniu art. 271 ust. 5a i art. 552a, p.w., nie wywołuje już wątpliwości interpretacyjnych, które istniały przed tą nowelizacją (w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2020 r.).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
