Wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. II OSK 1935/23
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 345/23 w sprawie ze sprzeciwu D.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 345/23, oddalił sprzeciw D. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 10 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek Spółki X sp. z o.o. S.K.A warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze (w obrębie bryły budynku), z garażem podziemnym, miejscami postojowymi wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...]". W uzasadnieniu wskazano m.in., że planowane zamierzenie w zakresie ustalonych warunków zabudowy, spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała projekt decyzji. Podkreślił, że dla nowej inwestycji ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności funkcję, gabaryty, formę architektoniczną obiektów, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, w oparciu o zabudowę zlokalizowaną na działkach sąsiednich. Wyjaśnił, że projekt warunków zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej został opracowany w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, uwzględniającą uwarunkowania przestrzenne, wynikające z zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Na podstawie powyższej analizy zostały ustalone parametry dla przedmiotowej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 13 stycznia 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. W., K. W. i D. M., uchyliło ww. decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, co na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu zebrany w toku postępowania I instancji materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji. Zasadnicze zastrzeżenia organu odwoławczego budzi sporządzona w czerwcu 2022 r. analiza urbanistyczno-architektonicznej. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości ok. 192 m od granic terenu inwestycji. W analizie wyjaśniono też, że granice obszaru określono w odległości ok. 192 m, czyli nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 64 m i nie mniejszej niż 50 m. Kolegium podkreśliło, że przepisy prawa determinują uznanie za front działki tę część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji przylega jedynie niewielki fragment działki nr [...] i dz. nr [...] o łącznej szerokości ok. 7 m, przez który odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. W takiej sytuacji faktycznej, w ocenie Kolegium, za front należy uznać całą szerokość tej działki, na której planowana jest zabudowa kubaturowa, czyli dz. nr [...] od strony ul. [...]. Na podstawie map zalegających w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że dz. nr [...] ma front o szerokości ok. 57 m, zatem granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości ok. 171 m od granic terenu inwestycji - jako minimalny obszar analizowany. Tymczasem w przedmiotowej sprawie autorka analizy ustaliła jako front łączną szerokość działek nr [...], [...], [...] i [...] od strony drogi publicznej ul. [...]. Takie działanie budzi jednak zastrzeżenia, bowiem dz. nr [...], [...] i [...] nie są przeznaczone przez inwestora pod zabudowę kubaturową i tym samym nie powinny determinować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego - tym bardziej, że uwzględniając jedynie szerokość frontu działki nr [...] obejmuje on znaczny obszar. Skutkiem takiego powiększenia obszaru analizowanego w jego granicach znalazły się chociażby zabudowane dz. nr [...], nr [...], zaś ich parametry zostały uwzględnione w procesie ustalania parametrów dla nowej zabudowy i do nich nawiązano wprost wyznaczając niektóre parametry. Organ podkreślił, że w analizie ani decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, jakie względy przestrzenne zadecydowały o konieczności powiększenia obszaru analizowanego. Tymczasem uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. W przedmiotowej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło, skutkiem czego Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma możliwości ustalenia, czy wyznaczone w decyzji organu I instancji parametry dla nowej zabudowy są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w stanie zabudowy istniejącej w obszarze. Zasygnalizował przy tym naruszenia dostrzeżone w samym sposobie wyznaczenia współczynników. Wskazał, że w analizie ani decyzji nie podano, która z nieruchomości wskazanych jako działka sąsiednia ma dostęp to tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji ul. [...], choć z całą pewnością takiego dostępu nie mają uznane za działki sąsiednie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]- dostępne od drogi gminnej ul. [...]. Podobnie nie podano, na jakich działkach z obszaru analizowanego realizowana jest funkcja usługowa, na jakich funkcja mieszkaniowa ze szczególnym uwzględnieniem jej rodzaju wielorodzinnego, odpowiadającego funkcji planowanej inwestycji. Analiza winna jasno opisywać te dane - zwłaszcza, że od tego zależy ustalenie kontynuacji funkcji. Podobnie powinien być zdaniem organu ustalony w analizie rodzaj usług realizowanych w obszarze analizowanym celem wykluczenia wątpliwości co do tego, czy usługi planowane w ramach inwestycji odpowiadają tym już obecnie występującym w badanym obszarze. Tymczasem w analizie z czerwca 2021 r. co do niektórych działek przy poszczególnych parametrach opisano ich funkcję, jednak pozostaje ona niespójna z danymi z tabeli załączonej do analizy. W tabeli tej bowiem - pomimo że w drugim wersie wskazano "ZW - ul. [...], co sugeruje, że znajdujące się poniżej wszystkie nieruchomości są zabudowane zabudową wielorodzinną, tylko przy dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]w ostatniej kolumnie o nazwie "funkcja" określono "MW". Brak określenia funkcji zabudowy występującej na poszczególnych działkach uniemożliwia też sprawdzenie prawidłowości wyliczonej w analizie średniej poszczególnych parametrów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W analizie uwzględniono działki nr [...], [...]i [...], które jedynie w niewielkiej części i to niezabudowanej znajdują się w obszarze analizowanym. Brak jest więc zdaniem Kolegium uzasadnienia dla ich uwzględnienia w analizie. Ponadto organ podniósł, że nie zostały przedstawione odległości wszystkich budynków w obszarze od dróg publicznych, a nawet od ul. [...] np. nie wskazano odległości od tej drogi publicznej budynków na dz. nr [...], [...], [...]. Wobec tego braku nie sposób w ocenie organu uznać, że wykazane zostało twierdzenie analizy i decyzji o usytuowaniu budynków w swobodnych układach, bez charakterystycznych linii zabudowy, które winny być kontynuowane. Kolegium dostrzegło, że z racji kształtu dz. nr [...] planowana zabudowa będzie zlokalizowana w głębi tej działki, co może uzasadniać odstąpienie od ustalenia linii zabudowy, jednak okoliczność ta nie zwalnia analizatora i organu od rzetelnego i pełnego ustalenia danych o sposobu usytuowania zabudowy już istniejącej w obszarze w odniesieniu do dróg publicznych. W tym kontekście uzasadniony jest zdaniem organu zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia. Odnośnie wskaźnika zabudowy organ II instancji ustalony dla wszystkich działek objętych terenem inwestycji, a więc także tych, na których inwestor nie planuje realizacji zabudowy kubaturowej, co nie jest prawidłowe - został ustalony w przedziale 30%-38% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli z odstąpieniem od średniej z obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że średnia z obszaru dla budynków - niezależnie od ich funkcji -wynosi 38% - więc nie jest zasadny zarzut jednego z odwołań o braku obliczenia takiej średniej, a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 21%. Obecnie teren inwestycji jest zabudowany w 30%. Skoro jednak planowana jest rozbiórka tej zabudowy, brak jest podstaw do nawiązywania do obecnego stopnia zainwestowania terenu inwestycji. Z kolei w świetle znacznie niższej średniej dla zabudowy wielorodzinnej i faktu, że w obszarze występuje wiele budynków o funkcji wyłącznie usługowej i przemysłowej, rozważenia wymagałaby zasadność ustalenia omawianego parametru w nawiązaniu do średniej z całego obszaru. Dalej Kolegium podniosło, że organ ustalił w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji planowanego budynku do attyki lub gzymsu na poziomie 25,0 m ± 1m, czyli w przedziale od 24 m do 26 m, w oparciu o wyjątkowy sposób ustalania tego parametru z § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli na podstawie wyników analizy. Przewidziano też dla budynków przekrytych dachem płaskim zielonym intensywnym, użytkowanym jako ogród dostępny dla mieszkańców obiektu zwiększenie wysokości attyki do 27,5 m oraz przekroczenie tej wysokości o 1,0 m przez urządzenia techniczne (pod warunkiem odsunięcia ich o min. 2 m od lica wszystkich elewacji budynku), a także przekroczenie wysokości attyki o 2,5 m dla szybu windy i klatki schodowej (pod warunkiem ich lokalizacji min. 2 m od lica elewacji budynku) - czyli do 28,5 m oraz przekroczenie wysokości attyki o min. 1,1 m przez transparentne balustrady ochronne - w analizie zaś w zestawieniu tabelarycznym wskazano wysokość do okapu i kalenic attyki budynków z obszaru analizowanego podkreślając, że wysokość zabudowy przy ul. [...] jest wyższa i stopniowo ulega obniżeniu w kierunku zachodniej części ul. [...]. Z powodu też gradacji wysokości uznano za zasadne wyznaczenie wysokości dla nowej zabudowy na ww. poziomie przy zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że powołany przepis stanowi wyjątek i jego zastosowanie wymaga ustalenia, że żaden z podstawowych sposobów wyznaczenia wysokości dla nowej zabudowy nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego i zasad kształtowania architektury w danym rejonie. Takich zaś rozważań co do możliwości ustalenia wysokości dla planowanej inwestycji według metod podstawowych zabrakło w analizie, jej wynikach i warunkach zabudowy. Wyznaczenie tego parametru w decyzji nastąpiło w ocenie organu z naruszeniem § 7 ust. 1-4 rozporządzenia.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
