Wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. I OSK 2380/19
Policja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2244/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2244/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J. S., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. odmawiającą w stosunku do skarżącego wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową".
Z akt sprawy administracyjnej, w szczególności treści decyzji wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 8 a ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że "[m]inister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Analizując przebieg służby skarżącego dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, organ, na podstawie akt osobowych funkcjonariusza oraz informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydanej w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, ustalił, że skarżący pełnił służbę w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b, uznanych za "służbę na rzecz totalitarnego państwa", przez okres 3 lat i 22 dni. Cały okres jego służby wyniósł zaś 33 lata 8 miesięcy i 9 dni. Skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. z dniem 17 lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym otrzymuje emeryturę jako świadczenie korzystniejsze. Organ stwierdził, że z akt osobowych skarżącego nie wynikają jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o nierzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Na powyższe wskazują informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżący, jak wynika z akt, wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec skarżącego karach dyscyplinarnych oraz postępowaniach karnych i karno-skarbowych. Nie ma w nich także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Analizując następnie treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej organ zwrócił uwagę, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania w stosunku do konkretnej osoby. Nakłada on także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Wyłącznie bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W odniesieniu do pierwszej z przesłanek formalnych organ wyjaśnił, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo przesłanka ta powinna być oceniona w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak opierając się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" ("Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Analizując z kolei drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ podkreślił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" ("Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza zatem, jak wyjaśnił organ, ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, jak stwierdził organ, istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" Minister ocenił jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc powyższe wywody prawne do okoliczności sprawy, organ stwierdził, że ponad trzyletni okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 3-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Z kolei, w zakresie analizy przesłanki rzetelności służby po 12 września 1989 r. organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po ww. dacie. Z informacji przekazanych przez KGP wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Jednakże, jak stwierdził organ, "brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniony jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej". W konsekwencji organ uznał, że w stosunku do skarżącego brak jest podstaw do zastosowania powołanej regulacji.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
